Efectos de las transferencias y la descentralización de las políticas sociales

Por Antonio González, miembro de Economistas Frente a la Crisis

Hay dos cuestiones que desde hace ya bastantes años se han situado en un punto central de los debates en cuanto a las consecuencias positivas o negativas de la construcción de un Estado descentralizado -el Estado de las Autonomías- en España.

La más tradicional, por así decirlo, se refiere a los efectos de las transferencias de competencias de la Administración General del Estado a las Comunidades Autónomas (CCAA) en las principales políticas sociales, entre las cuales se encuentran en un lugar señalado, por su entidad y por los recursos movilizados, la sanidad y las políticas activas de empleo, pero que asimismo abarcan otros muchos ámbitos de las políticas que tienen una gran repercusión social y sobre las condiciones materiales de vida de los ciudadanos, y que van desde los servicios sociales en sentido amplio a las políticas de vivienda, por poner algunos ejemplos concretos.

La segunda, mucho más reciente, está relacionada con la creciente queja de grandes empresas y organizaciones empresariales sectoriales acerca de que el desarrollo de la capacidad legislativa de las CCAA en muchos órdenes que afectan a la vida económica y mercantil pudiera estar dificultando la actividad comercial o suponiendo unos costes crecientes, hasta el punto de que se habla de una posible fragmentación de la unidad de mercado.

Brevemente, intentaremos exponer en estas pocas líneas algunos argumentos que permitan poner un poco de luz sobre estos dos asuntos que parecen objeto de controversias irreconciliables, para finalmente explicar cómo, a nuestro entender, una reforma federal del Estado podría resultar de utilidad para resolver muchos de estos problemas.

Esquemáticamente, en el proceso de descentralización de las políticas sociales se han producido, en general, una serie de hechos de los que parecen derivarse una buena parte de los problemas y litigios posteriores. En primer lugar, muchas de las transferencias de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas se hicieron antes de contar con un marco legal que regulara adecuadamente el sistema descentralizado que se estaba creando. Es decir, se puso el carro antes de los bueyes. Así sucedió, por ejemplo, con buena parte de las políticas de empleo o de las competencias en materia sanitaria. En segundo lugar, las leyes realizadas a posteriori, con las competencias ya transferidas, no crearon un verdadero sistema, con definiciones claras de cómo debían ser y cómo no esas importantes políticas públicas. De forma que ello permitió que, tanto en la sanidad como en las políticas de empleo, algunas CCAA desarrollaran sistemas propios que nada tenían que ver con los de otras.

Al amparo de esas normas legales, en realidad simples declaraciones de principios, cascarones vacíos de regulación real, en algunas CCAA se llegaron a desarrollar procesos multiformes de privatización de los servicios y de las políticas, como en la sanidad (y en las políticas de empleo) madrileña, verdadero paradigma de lo que decimos, que han permitido incluso que los contratos con empresas privadas, en un caso claro de extralimitación de competencias y capacidades políticas, amarren y aseguren esa privatización de los servicios públicos para décadas. En otros casos, se ha producido la aparición de considerables e injustificadas diferencias en los niveles de gasto per cápita entre territorios, que afectan a los derechos de los ciudadanos y al principio de igualdad ante servicios y políticas públicas esenciales. Tales prácticas han puesto de manifiesto que las leyes que regulan los servicios públicos transferidos permiten a los gobiernos de las CCAA desfigurarlos hasta tal punto que en realidad no exista un sistema nacional común. Seguramente ello se deba a que fue un Gobierno del PP (con su escasa convicción ante los servicios públicos y la regulación) quien confeccionó, en 2002, y solo después de finalizar las transferencias a las CCAA, los marcos legales en ambas materias.

En otro orden, esos marcos legales no contienen las reglas adecuadas y eficaces de gobernanza que permitan el funcionamiento de sistemas nacionales compartidos por diversos ámbitos de la Administración. Se oscila entre la permisividad para que unas partes no se vinculen o incumplan incluso las reglas comunes, y la concepción equivocada de que es la Administración General del Estado la que “manda” en el sistema. Cuando en una concepción ‘federal’ debería aceptarse por todos que es el propio sistema común y compartido el que está por encima de sus partes (sean centrales o periféricas) y a sus instituciones comunes de gobierno a las que todos se deben.

En tercer lugar, una práctica que ha deteriorado los sistemas y servicios públicos transferidos, pero financiados por los Presupuestos Generales del Estado, consiste en establecer unos sistemas de financiación que proveen recursos insuficientes, o sobre los que se imponen limitaciones ajenas a las necesidades derivadas del mantenimiento de la calidad de los servicios. Nuevamente, el caso paradigmático –pero ni mucho menos el único- es la sanidad, en cuyo sistema de financiación se han impuesto limitaciones (como una regla para que sus presupuestos no crezcan más que el PIB nominal) que en nada tienen en cuenta las variables que determinan el crecimiento del gasto: el envejecimiento de la pirámide demográfica, los avances técnicos de la medicina, la progresión de las enfermedades asociadas a nuestro tipo de vida, entre otras. Cuando en la elaboración de los presupuestos no pueden intervenir las autoridades que gestionan el sistema (sanitario u otros), no solo no hay un planteamiento federal, sino que de nuevo se distorsionan los niveles de gasto per cápita entre los territorios haciendo aparecer desigualdades, y se somete a ese sistema a fuertes tensiones que impiden su adecuado funcionamiento y merman su calidad.

Un caso particular, pero de enorme relevancia, de lo que decimos, son las políticas de austeridad. El Gobierno del PP ha impuesto gravísimas limitaciones a los recursos transferidos a las CCAA para la financiación de la sanidad y de otros importantes servicios públicos. Y lo ha hecho como una opción política alternativa a la posibilidad de elevar los impuestos de forma suficiente para obtener recursos que permitan reducir el déficit público sin forzar a las CCAA a someter a recortes las grandes políticas y servicios públicos. El gasto sanitario de las CCAA se ha reducido una media del 20,3% entre 2009 y 2013. El presupuesto del Estado para políticas activas de empleo, que gestionan en buena parte las CCAA, se ha reducido, a su vez, en un 38% en 2015 respecto a 2011, es decir unos 2.960 millones de euros. Por su parte, las CCAA han sometido a recortes muy variables el gasto sanitario ya que, aunque sea difícilmente comprensible que sea posible aplicar reducciones variables en el gasto del que debería ser un solo sistema sanitario, disponen de capacidad para ello. Como resultado, las diferencias de gasto per cápita (y de calidad de los servicios públicos), que ya eran importantes, han crecido considerablemente durante la crisis.

Entrando en la segunda cuestión que queremos tratar, la relacionada con una posible fragmentación de la unidad de mercado debida al desarrollo excesivo de la capacidad legislativa de las CCAA, cabría zanjar la cuestión apelando a la coherencia exigible con el tipo de organización territorial y política del Estado que hemos constitucionalmente decidido. Sin embargo, subsistiría la cuestión de si esta somete a las empresas a unos costes insoportables o simplemente excesivos para su actividad productiva y comercial.

En principio, cabe suponer que estas críticas se refieren a empresas grandes que atienden al mercado nacional ya que las empresas pequeñas que dirigen su producción a mercados locales no se ven afectadas por las diferentes regulaciones de otros territorios en los que no desarrollan su labor comercial. En segundo lugar, esas grandes empresas, en el mundo actual, están habitualmente internacionalizadas, por lo que deberían estar acostumbradas a adaptarse a legislaciones múltiples y variadas. Máxime si tenemos en cuenta que a ellas se añaden las que inevitablemente han de encontrar en todos los Estados descentralizados regionalmente, que no son pocos. ¿Cómo es posible que las legislaciones diversas molesten más aquí que cuando se vende fuera? Es un misterio. Y claramente está por demostrar que nuestras CCAA hayan sido más profusas en el terreno legislativo que los estados federados y regiones autónomas de otros países.

La experiencia vivida con la Ley de Garantía de Unidad de Mercado en esta pasada Legislatura resulta enormemente ilustrativa. Sintetizando, esta Ley dispone una serie de dispositivos, los más importantes de los cuales no se dirigen a lograr una armonización normativa entre las CCAA, sino en realidad a poner en marcha un mecanismo que permita a las empresas, una vez establecidas en el territorio donde exista la mínima legislación, impedir que se les aplique cualquier otra normativa superior o más exigente tanto de carácter autonómico como local. Lo que persigue poner en pie una dinámica competitiva entre las Administraciones Públicas para favorecer la implantación de las empresas a través de la desregulación. No persigue la armonización sino la normativa mínima; en el límite, ninguna. Teniendo en cuenta el papel que lobbies empresariales han tenido en la elaboración de esta ley, es fácil concluir que una buena parte de la crítica a una supuesta “hiperregulación” de las CCAA y supuesta ruptura de la unidad de mercado es solo un pretexto para promover un proceso de desregulación.

En definitiva, nuestra conclusión es que no son los procesos de descentralización en sí los que están causando problemas importantes en la configuración de los grandes servicios públicos (desigualdades de derechos entre los ciudadanos, deterioro de los servicios, deficiencias en la gobernanza de los sistemas, etc.), sino, en primer lugar, la forma en la que esos procesos se han realizado, la falta de un regulación adecuada a la definición y gestión de servicios públicos fundamentales de gestión descentralizada; y segundo, la utilización, a menudo con una óptica finalista privatizadora, de sistemas de financiación insuficientes o limitados, y la aplicación (además desigual) de recortes presupuestarios, sacralizando impropiamente la reducción rápida del déficit en aplicación de las desastrosas y fracasadas políticas de austeridad.

La respuesta a tales problemas debería provenir de la aplicación de concepciones federales (en el marco imprescindible de políticas socialdemócratas que apuesten nítidamente por servicios públicos robustos y desarrollados), que permitan comprender y aplicar funcionalmente criterios que parten de la idea de que lo ‘federal’ no es lo ‘central’, sino lo compartido por todos los federados, lo común, lo que iguala derechos y cohesiona a los que en sí son autónomos, dispares o diferentes, y que el gobierno de los sistemas federales no es competencia del gobierno ‘central’ sino de los órganos comunes que constituyen la federación.

Una nueva concepción y una nueva construcción política, normativa y de gestión, que permitiría superar los problemas, y que debería desarrollarse a partir de una reforma constitucional que habría de poner bases claras para todo ello.