El Gasto en Políticas de Empleo

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José Ignacio Pérez Infante es miembro de Economistas Frente a la Crisis y de la Asociación Española de Economía del Trabajo

El gasto en políticas públicas de empleo o de mercado de trabajo se diferencia en el gasto en políticas activas y en políticas pasivas. Las políticas activas de empleo actúan directamente en el mercado de trabajo, bien influyendo en la demanda y/o la oferta de trabajo o bien facilitando el ajuste cualitativo de ambas variables. Más concretamente las medidas de este tipo de políticas se dirigen a incentivar la creación de empleo en el sector privado, a crear directamente empleo en el sector público, a favorecer la adaptación de la oferta de trabajo a la demanda de trabajo, mediante acciones de formación profesional para el empleo o mejoras en los servicios públicos de empleo, o a facilitar la inserción laboral de personas con especiales dificultades en el mercado de trabajo, como las discapacitadas. Por su parte, las políticas pasivas de empleo son las destinadas a compensar, al menos parcialmente, la reducción de ingresos que se produce por la pérdida de empleo de las personas que se encuentran desempleadas, destacando como las más relevantes las prestaciones por desempleo, aunque también suelen incluirse en este tipo de políticas las ayudas públicas a la jubilación anticipada de trabajadores por motivos relacionados con el mercado de trabajo.

Según los datos de la OCDE correspondientes a 2010 (los últimos publicados), presentados en el Anexo Estadístico del informe de Perspectivas de Empleo de 2012 (informe que publica anualmente, después del verano, la OCDE), el gasto en políticas de empleo de España ascendía en ese año al 4%, del PIB, diferenciándose en el 0,9% del PIB en el gasto en políticas activas y en el 3,1% del PIB en el gasto de políticas pasivas, es decir, algo menos de la cuarta parte del total (el 22,5%) se gasta en políticas activas y más de las tres cuartas partes (el 77,5%) en políticas pasivas. El aumento del gasto en políticas de empleo en los años que transcurren entre 2008 y 2010 es muy elevado, ya que en el primero el gasto en políticas de empleo se situaba en el 2,7%, que se distribuía en el 0,8% en políticas activas y en el 1,9% en políticas pasivas de empleo. Es decir, en esos dos años, de intensa crisis económica, casi todo el aumento del gasto en políticas de empleo en términos de PIB (equivalente a 1,3 puntos porcentuales) se concentra en las políticas pasivas de empleo, como consecuencia del importante crecimiento del paro que se produce en esos años.

Ahora bien, como el gasto en políticas de empleo está afectado, como se ha señalado, por la evolución del paro, en el caso concreto de España especialmente en el caso de las políticas pasivas de empleo, conviene utilizar como variable para la medición del gasto en políticas de empleo el gasto en proporción del PIB por punto porcentual de la tasa de paro (gasto en relación con el PIB/tasa de paro). Con esta nueva información el gasto en políticas de empleo por punto de la tasa de paro se reduciría en 2008 al 0,24%, del PIB para el total de las políticas de empleo, que se desglosaría en el 0,07% del PIB en el gasto en políticas activas y en el 0,17% en el gasto en políticas pasivas.

En 2010, el porcentaje que representa el gasto en políticas de empleo por punto de tasa de paro respecto del PIB se sitúa en el 0,20%, correspondiendo el 0,04% a las políticas activas y el 0,15% a las políticas pasivas, lo que significa que, a pesar del importante incremento que tiene lugar en el gasto de las políticas de mercado de trabajo entre 2008 y 2010, el aumento es inferior al que se produce en esos años en la tasa de paro, por lo que el porcentaje del gasto por punto de tasa de paro respecto del PIB disminuye en ese período. Este menor crecimiento del gasto en políticas de empleo en relación con la tasa de paro se constata tanto en las políticas activas como en las pasivas.

Si se compara con otros países de la Unión Europea, en 2010 el mayor gasto en el total de las políticas de empleo corresponde en proporción al PIB a España, con el mismo porcentaje que Irlanda (el 4%). En cuanto a las políticas activas, España, con el 0,9%, se sitúa en el octavo lugar, igualado con Alemania, y después de Dinamarca (1,9%), Bélgica (1,5%), Holanda y Suecia (1,2%), Francia (1,1%) y Finlandia e Irlanda (1%). En cambio, en relación con las políticas pasivas, España es el país que más gasta en proporción al PIB el (3,1%).

Ahora bien, si el utiliza el gasto por punto de tasa de paro en proporción al PIB la situación de España cambia notablemente; en el gasto en el total de las políticas de mercado España pasa a ocupar el undécimo lugar de la Unión Europea, en el gasto en políticas activas el decimoséptimo y en el gasto en políticas pasivas el décimo, lo que significa una posición intermedia e incluso baja en cuanto a la importancia relativa del gasto en esas políticas, si se tiene en cuenta no sólo el PIB sino también la tasa de paro.

Si se desagrega el gasto por tipo de actuaciones, en cuanto a las políticas pasivas prácticamente todo el gasto se dedica en España a las prestaciones por desempleo (el 3,10% del PIB), ya que a las jubilaciones anticipadas se dedica una cantidad muy marginal (el 0,04% del PIB). Por otra parte, en lo que respecta a las políticas activas el 30,3% del gasto total en estas políticas se destina a los incentivos a la contratación, seguidos del 22,5% a la formación profesional y el 18,9% a los servicios públicos de empleo y gasto administrativos. Además, el 13,5% del total de las políticas activas se dedica a apoyar a las empresas para la creación de empleo, el 11,2% a la creación pública de empleo en programas temporales destinados a la contratación en obras y servicios de interés general o común y el 4,5% al empleo protegido y rehabilitación de personas discapacitadas. España se encuentra en una situación mejor que la media europea en los gastos en incentivos a la contratación, en la creación pública de empleo y en el apoyo a las empresas y, por el contrario, se sitúa en una posición muy inferior a la media en los gastos en servicios públicos de empleo, formación y empleo protegido.

Todo ello es indicativo de la insuficiencia del gasto en materia de intermediación laboral y de adaptación de la cualificación de los trabajadores a los cambios en el proceso producido, así como para el favorecimiento de la inserción laboral de los trabajadores con mayores dificultades en el mercado de trabajo. Además de la insuficiencia del gasto en esos tipos de políticas activas, el mayor gasto en incentivos a la contratación, con posibles efectos negativos (como el efecto ganga o de peso muerto, indicador de que la contratación incentivada también podría haberse realizado en ausencia de las ayudas públicas), que pueden contrarrestar a los potenciales efectos positivos, plantea la necesidad de cambios sustanciales en la política de empleo activa en nuestro país, no sólo aumentando la cuantía de recursos dedicados a esas políticas, sobre todo mientras persista la situación de alto desempleo, y mejorando la calidad de las mismas sino también modificando su distribución entre los distintos tipos de actuaciones, algo que ha sido obviado de forma manifiesta en la reforma laboral aprobada recientemente.