La estabilidad presupuestaria, el estado de bienestar y la Constitución
Borja Suárez Corujo, profesor de Derecho del trabajo y la Seguridad Social UAM, es miembro de Economistas Frente a la Crisis EFC
Cabría hablar de efectos sistémicos de la crisis económica que se inicia en 2008 para referirse a aquellos cambios estructurales impulsados por los poderes públicos que constituyen pérdidas irreparables del armazón sobre el que se ha construido el progreso en España en las últimas tres décadas y media. Se trata de modificaciones normativas de enorme trascendencia por su incidencia en el diseño jurídico-político de nuestro país y, en última instancia, en las condiciones de vida de los ciudadanos. Seguramente la reforma del artículo 135 CE que tuvo lugar es el mejor ejemplo por el impacto que puede tener en la configuración de nuestro Estado de bienestar.
Aunque se ha escrito mucho sobre este cambio constitucional de 2011, parece oportuno hacer algunas reflexiones al respecto que sirvan ahora –ya con algo de perspectiva– para valorar el (sin)sentido de esta iniciativa y su contenido.
I. Es evidente que la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria estuvo estrechamente vinculada a otro hecho muy relevante: la aprobación en marzo de 2012 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Pero conviene no parapetarse en el exterior para eludir responsabilidades. Por varias razones.
En primer lugar, hay que recordar que la modificación del artículo 135 CE fue anterior en el tiempo al Tratado –septiembre de 2011 frente a marzo de 2012–, lo que significa que, más allá de las presiones políticas que pudieran existir, no había en ese momento ninguna obligación jurídica –supranacional– de reformar la Constitución; fue, pues, una reforma “voluntaria”. Además, no puede pasarse por alto que el contenido del precepto constitucional resultó aún más restrictivo que el Tratado de Estabilidad en algunos aspectos importantes. Y, en fin, cabe subrayar que era en el ámbito nacional donde se encontraban los límites –sociales– al avance imparable de las políticas de austeridad de origen supranacional; así, frente al característico papel secundario que ocupaba lo social en el ámbito europeo, este componente constituía una pieza fundamental de nuestra organización político-constitucional, lo que reforzaba la trascendencia (negativa) de una reforma impulsada por un gobierno socialista.
II. No debe minusvalorarse la gravedad del “insólito” procedimiento seguido para su aprobación (RUBIO LLORENTE). De un lado, conviene llamar la atención sobre el hecho de que una reforma constitucional a través del procedimiento ordinario (artículo 167 CE) tenga unas consecuencias tan devastadoras en la configuración de nuestro modelo de organización jurídico-política. Quiere decirse que, pese a no afectar a las materias más sensibles protegidas por el procedimiento agravado, y sin ignorar la excepcionalidad de los procesos de reforma de nuestra Constitución en general, el resultado tiene unas consecuencias trascendentales.
En este sentido, puede afirmarse, de otro lado, que el procedimiento de aprobación fue el reflejo de una “impotencia democrática” (SÁNCHEZ CUENCA): una decisión mayúscula que ha de condicionar el modo de convivencia fue adoptada sin contar con la ciudadanía. Y no debe pasarse por alto que el cambio, que responde a una orientación ideológica neoliberal, fue impulsado por un gobierno socialista con el consiguiente descrédito del PSOE y el debilitamiento de los anclajes políticos del Estado de bienestar.
III. En cuanto al contenido del polémico artículo 135, el necesario punto de partida es que en él se consagra el principio de estabilidad presupuestaria para todas las Administraciones Públicas, con una doble concreción: de un lado, la prohibición de que Estado y Comunidades Autónomas incurran en un déficit estructural superior a los márgenes establecidos por la Unión Europea para sus Estados Miembros –0,5% conforme al Tratado de Estabilidad–; y, de otro, la imposición a las Entidades Locales de un equilibrio presupuestario.
Pero a partir de esta previsión, hay que apuntar dos previsiones complementarias de enorme trascendencia. En primer lugar, se establece la prioridad absoluta en el pago de la deuda pública. Así, por sorprendente que pueda parecer se constitucionaliza la regla según la cual debe pagarse la deuda pública –el capital y hasta los intereses– “… antes que cualquier otro compromiso consignado en los presupuestos…” por relevante que sea (EMBID IRUJO). No es exagerado, por tanto, considerar esta previsión como una expresión sin precedentes de sometimiento del poder político a los intereses de los mercados: no en vano la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que desarrolla legalmente la previsión constitucional se refiere a esta medida como “… una garantía rotunda ante los inversores”.
En segundo término, el mismo precepto constitucional reconoce una serie de supuestos en los que se flexibiliza ese rigor presupuestario permitiendo superar los límites fijados al déficit estructural y al volumen de deuda pública: “… catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”. Aunque este supuesto es el más abierto por indefinido, sorprenden los esfuerzos por limitar su aplicabilidad –nótese la utilización del término “emergencia extraordinaria” o la referencia a un perjuicio considerable– en la misma línea anterior de restricción del poder político.
Lo anterior podría matizarse señalando que esta constitucionalización de la ‘regla de oro’ no predetermina cuál es la vía para lograr el equilibrio presupuestario: cabe recortar el gasto público, pero también incrementar los ingresos, o ambas cosas a la vez. Y, en ese sentido, decisivo iba resultar también el desarrollo legal del artículo 135 CE: espoleada por la mayoría absoluta del Partido Popular, la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria no sólo consagró la interpretación más restrictiva del nuevo precepto constitucional, sino que, cegada por ese ‘ardor’ de rigor presupuestario a ultranza, fue seguramente demasiado lejos.
Pero lo relevante aquí es que esta reforma constitucional, hermana mayor del giro ‘austericida’ de mayo de 2010, respondió a un planteamiento sesgado que, más allá de sus efectos jurídicos, tuvo, y sigue teniendo, unas implicaciones políticas de gran importancia. Y es que el cambio se produce en un contexto de gravísima crisis económica que se enfrentaba desde patrones ideológicos neoliberales, lo que conducía a pensar que la lucha contra el déficit público debía anteponerse a cualquier otro objetivo y que la consecución de ese equilibrio sólo podía pasar por una reducción del gasto público.
De forma implícita, se hacía así una doble proclamación que parece en buena medida haber sido interiorizada por la sociedad. Por un lado, que el Estado de bienestar había tocado techo; y, por otro, que precisamente el excesivo tamaño de las instituciones que integran ese Estado de bienestar era responsable de la crisis económica o, al menos, de las enormes dificultades para salir de ella.
Pese a que tales apreciaciones no se ajustaban en absoluto a la realidad –el gasto social en España se encuentra sensiblemente por debajo de la media de la Unión Europea, y que el origen de la crisis es estrictamente financiero–, tenían una carga simbólica extraordinaria: legitimaban los drásticos recortes sociales y, por tanto, la mencionada estrategia ‘austericida’ ante la cual no había alternativa.
Lo cierto es que sí la había. No sólo eso: era mucho más respetuosa con el texto constitucional. Porque evidentemente los recursos disponibles no son infinitos y resulta necesario establecer prioridades que encontramos en la propia Constitución. Siendo importante –y restrictivo– el artículo 135, convendría no olvidar que no se trata de ningún ‘superprincipio’, sino que su interpretación y aplicación no pueden ser ajenas a otros derechos, bienes e intereses constitucionalmente tutelados; al contrario, deben tenerlos presente o, lo que es lo mismo, respetarlos. Es el caso del artículo 1.1 en el que se proclama el carácter social y democrático de Derecho de nuestro Estado; del artículo 9.2 que insta a los poderes públicos a la promoción de la igualdad; del artículo 41 que constitucionaliza un sistema público de Seguridad Social que garantice prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad; o del artículo 128 que subordina al interés general toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad.
Puede, así pues, concluirse que este conjunto de preceptos define la esencia de nuestro modelo constitucional, blindan el Estado de bienestar como pieza fundamental de nuestro modo de convivencia. En tal sentido, cabe considerar que la imposición de la estabilidad presupuestaria a través de la reforma del artículo 135 fue una agresión a un pilar básico del sistema democrático.
Este artículo fue publicado en el número 17 de Argumentos Socialistas. Se publica en este blog con la autorización del autor.
