Impuestos más potentes y justos para crecer en bienestar

Alberto del Pozo Sen* es economista y miembro de Economistas Frente a la Crisis.

España se encuentra en una delicada situación fiscal. Tiene que cumplir con los objetivos de estabilidad comprometidos, pasando de un déficit del 4,2% en 2015 a uno del 0,3% en 2018, lo que supondrá ajustes por importe aproximado de 45.000 millones de euros en total (unos 15.000 millones anuales de media). Aunque la economía crezca de manera importante en esta etapa, como apuntan las previsiones, se trata de un esfuerzo muy importante para un país que acaba de atravesar una intensa crisis con devastadores efectos en términos de empleo (la tasa de paro sigue por encima del 20%), de recorte de prestaciones y servicios públicos esenciales y, en definitiva, de bienestar colectivo.

En esta coyuntura, la capacidad de alcanzar esos exigentes retos presupuestarios y, más allá de ello, de promover mayores dosis de desarrollo, dependen en gran medida de lo que suceda con los ingresos públicos, de los cuales aproximadamente el 90% provienen de impuestos, tasas y cotizaciones (lo que se denomina ingresos tributarios en sentido amplio). Aunque el crecimiento económico implicará por sí solo un aumento de la recaudación por el aumento de las bases imponibles (más contribuyentes y mayores rentas), el sistema tributario español arrastra desequilibrios que lastran sus resultados de manera determinante y complican la tarea, en especial en materia recaudatoria y de equidad en el reparto de las cargas. Dicho más claramente, nuestros impuestos ni recaudan cuanto deben ni son pagados con justicia.

Impuestos insuficientes…

Los impuestos nacen para recaudar ingresos con los que hacer frente a los gastos derivados de la acción pública, que deben responder a las necesidades de los ciudadanos. Si los ingresos no son suficiente para lograrlo, solo caben tres salidas: o se recortan los gastos (y por tanto se dejan necesidades insatisfechas), o se recurre permanentemente al endeudamiento (lo que resulta insostenible en el medio plazo) o se aumenta la recaudación. En la coyuntura actual, España tiene pocas posibilidades de insistir en las dos primeras opciones. Lo que es evidente es que el nivel de gasto de un país está fuertemente correlacionado con su nivel relativo de ingresos, como es lógico. Dicho de otro modo, cuanto mayor es el volumen de los ingresos públicos de un país, mayores son sus capacidades de gasto.

España es uno de los países de toda la zona euro que menos recauda con relación a su riqueza (32,5%). Concretamente el quinto por la cola, (solo por detrás de Rumanía, Lituania, Letonia y Eslovaquia). Y no recauda un poco menos, no; estamos hablando de 7,9 puntos porcentuales de PIB menos que la media del área (40,4%). Para ponerlo en perspectiva, 8 puntos de PIB suponen, en el caso español, 87.000 millones de euros. Con esa cantidad podríamos pagar en 2016 todas las pensiones contributivas de jubilación (83.500 millones). O las prestaciones por desempleo (19.800 millones), las pensiones de viudedad (21.000), las prestaciones por incapacidad temporal (5.400), el gasto en infraestructuras del Estado (6.000 millones) y, de propina, todos los intereses que genera la deuda pública (33.500 millones). Aunque lo cierto es que, si queremos que España se parezca a los países más avanzados y con más peso en la eurozona, deberíamos obtener incluso más ingresos. La diferencia con Alemania es de 6,6 puntos de PIB, con Italia de 11,5 puntos, y con Francia 12,5 puntos.

En coherencia con los datos de ingresos, España también es de los países de la zona euro que menos gasta (también el quinto que menos), un 43,6% del PIB, 5,5 puntos porcentuales menos que la media de la eurozona (49,1%). Y su nivel de gasto social, el que sustenta las políticas básicas del estado de bienestar, es también inferior en términos relativos en 4,5 puntos de PIB.

PRESIÓN FISCAL Y GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN LA ZONA EURO

A la vista de los datos, es evidente que nuestro país no posee un problema de gasto público excesivo en el contexto europeo, ni un estado de bienestar sobredimensionado, a cuya financiación no se pueda hacer frente; nuestro problema es de recaudación, de insuficiencia de la misma, al menos si lo que se pretende es equipararnos a los estándares de gasto y prestaciones que fijan los países considerados más avanzados de la UE.

… y un reparto injusto de la carga tributaria

Además, el sistema tributario español tiene un problema importante de justicia, que se plasma en el grado de cumplimiento de lo que se llama equidad horizontal (que rentas iguales paguen lo mismo) y equidad vertical o progresividad (que se pague proporcionalmente más cuando la renta crece, posibilitando un cierto grado de redistribución de la renta).

No existe un indicador sintético que refleje de manera objetiva y comparable el grado de justicia de un sistema fiscal; pero algunas situaciones y cifras ilustran la degradación en nuestro sistema tributario de los principios de equidad antes mencionados: las rentas salariales aportan casi 9 de cada 10 euros recaudados por el IRPF; los ingresos medios declarados en el IRPF por los asalariados son 2,5 veces superiores a los declarados por actividades empresariales; los rendimientos del capital pagan tipos diferentes y muy inferiores a los del trabajo; en el Impuesto sobre Sociedades, las empresas que declaran ingresos superiores a mil millones de euros pagan solo un 19,8% de tipo efectivo, lo mismo que un asalariado que gane entre 36 y 42.000 euros brutos en el IRPF; los grupos empresariales consolidados (es decir, las muy grandes empresas) pagan en el Impuesto sobre Sociedades solo un 6% de su resultado contable positivo[1]; y, sobre todo, el fraude fiscal es enorme, y se estima que puede suponer una merma de entre 80 y 90.000 millones de euros al año.

Los ciudadanos perciben claramente estos desequilibrios. Según el CIS[2], en España el 88,9% de la población considera que los impuestos no se cobran con justicia, lo que resulta una circunstancia letal para un sistema que requiere de legitimación social para garantizar su funcionamiento eficiente. Otras opiniones refuerzan esta negativa percepción: el 95% creen que existe mucho o bastante fraude; el 38% considera que los impuestos son algo que el Estado nos obliga a pagar sin saber muy bien a cambio de qué; el 69% cree que pagamos muchos impuestos (lo que, como se ha explicado, no es cierto, al menos en términos colectivos y comparados en el contexto europeo); y el 67% cree que la sociedad se beneficia poco o nada de lo que pagamos en impuestos y cotizaciones.

Todo ello dibuja un escenario de desaprobación social de la política tributaria actual que debe preocupar mucho. Y que, junto a los datos de recaudación anteriores, señalan los que deberían ser los objetivos centrales de una reforma fiscal para nuestro país: la mejora de la suficiencia de los ingresos impositivos y de la justicia del sistema.

Un rosario de reformas fiscales fallidas

Conviene subrayar, por otro lado, que el sistema fiscal español es equiparable en su estructura y figuras a la mayoría de los de su entorno. Por tanto, las causas de los desequilibrios mencionados hay que buscarlas en la concreción legal de esas figuras y en su utilización discrecional, con criterios políticos sesgados.

Tenemos unos impuestos llenos de exenciones, deducciones y desgravaciones, de agujeros que facilitan tanto la elusión fiscal (la reducción lícita de la factura tributaria aprovechando los resquicios legales de su normativa) como el fraude (la vulneración de la legislación, punible por tanto), mermando su recaudación potencial y quebrando la equidad más elemental. Además, esta maraña de particularidades normativas cubre de opacidad los resultados obtenidos, dificultando que los contribuyentes visualicen cuánto se paga efectivamente, cómo se hace y para qué sirve.

Por otro lado, hay que decir que nuestro país no ha sido ajeno a la ideología dominante materia de política tributaria en el ámbito internacional, y que se ha trasladado recurrentemente en las recomendaciones de los organismos más influyentes (Comisión Europea, OCDE, FMI). Sus líneas maestras más definitorias han sido: 1) reducción del peso de los impuestos directos (como el IRPF y Sociedades, que permiten tener en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, y por tanto introducen progresividad) frente a los indirectos (como el IVA, que pagan todos por igual, y en consecuencia tienen un impacto regresivo); 2) tratamiento mucho más favorable de las rentas del capital respecto de las del trabajo; 3) rebaja progresiva de la tributación empresarial; 4) reducción a la insignificancia de la tributación sobre la riqueza y el patrimonio; y 5) pérdida de progresividad interna de los impuestos sobre la renta. A estas, cabe añadir además otra no explícita, que ha sido la ausencia de actuaciones contundentes para combatir el fraude y evasión fiscales a nivel internacional.

Estas directrices han guiado mayoritariamente los cambios normativos que se han implementado en nuestro país en los últimos veinte años, y que en gran medida han respondido más a situaciones coyunturales y a una utilización partidista y electoral de los impuestos que a la necesidad objetiva de reparar sus disfunciones y mejorar su eficiencia.

Lo cierto es que ninguna de las reformas acometidas ha solventado estos problemas estructurales. Durante la fase de fuerte expansión de la economía (1994-2007), y al calor del impacto positivo sobre la recaudación de las actividades ligadas a la burbuja inmobiliaria, se practicó una continua erosión de la potencialidad recaudatoria de los impuestos, sobre todo de los que recaen sobre los rendimientos empresariales, el capital y la riqueza. En este contexto, la llegada de la crisis en 2008 provocó un colosal desplome de los ingresos tributarios, de 56.600 millones de euros en dos años (de 2007 a 2009), un 28%. Este descenso de recaudación explica, incluso más que el aumento de gastos, el aumento del déficit público español en esa etapa.

La evidencia de lo sucedido y la presión de las instituciones europeas para que España recondujera drásticamente su déficit obligaron al entonces gobierno Socialista a elevar los tributos (señaladamente, IRPF e IVA, aunque rebajó Sociedades). En conjunto, se logró detener la sangría de recaudación, aumentándola en 18.000 millones de 2009 a 2011.

En 2012, y ante la exigencia de los criterios impuestos por la troika para habilitar el rescate financiero de nuestro país, el nuevo gobierno del Partido Popular, contraviniendo sus promesas electorales, realizó una importante y generalizada subida de impuestos (destacables las realizadas en IRPF e IVA), que ha contribuido a mantener una moderada senda creciente de los ingresos (un 8% más de 2011 a 2014) a pesar de que la actividad económica no comenzó a crecer hasta 2014.

En conjunto, cabe concluir que los cambios introducidos de 2009 a 2014, aunque parciales, sí tuvieron un moderado impacto positivo sobre la capacidad recaudatoria de nuestro sistema, y que fueron coherentes con las necesidades de ingresos del país en una coyuntura tan exigida en términos presupuestarios y financieros. El IRPF y el IVA (cuya recaudación conjunta supone 3 de cada 4 euros del total), han recuperado su nivel recaudatorio de antes de 2007 (en términos nominales); no así el Impuesto sobre Sociedades, que se mantiene bajo mínimos.

RECAUDACIÓN DE LAS PRINCIPALES FIGURAS IMPOSITIVAS

Sin embargo, estas reformas poco contribuyeron a mejorar la equidad y la capacidad redistributiva del sistema. La subida del IVA (una figura de efectos regresivos, cuyo tipo general ha pasado del 16% al 21% desde 2009, un incremento relativo del 31%), la falta de medidas de impacto sobre la elusión y el fraude[3], la persistencia de regímenes e instituciones con tributación extremadamente favorable para las empresas y el gran capital, el mantenimiento de la dualidad de tributación entre rentas del trabajo y del capital en el IRPF, la insignificancia de la tributación sobre la riqueza,… son todos elementos que constatan que la mejora de la justicia en el pago de impuestos no ha sido prioritaria en las agendas políticas de los partidos en el gobierno en toda esta larga etapa.

Los cambios de 2015: más de lo mismo

Para 2015[4], el gobierno del Partido Popular aprobó algunas modificaciones tributarias que, en todo caso, han defraudado la expectativa generada meses atrás por el propio ejecutivo, cuando encargó un informe a una comisión de expertos presidida por el profesor Manuel Lagares como prospectiva previa a una reforma fiscal de calado[5]. Lo acometido finalmente queda muy lejos de ser considerado como tal, limitándose a una serie de retoques técnicos de escaso fuste sobre aspectos instrumentales de los impuestos afectados, esencialmente el IRPF y el de Sociedades, que el gobierno ha presentado como una rebaja fiscal. Las medidas más destacables en este sentido son una reducción de los tipos y del número de tramos en el IRPF y del tipo general del Impuesto sobre Sociedades que pagan las grandes empresas (del 30% al 25%).

En términos recaudatorios, el propio gobierno estimó un coste inicial de 9.000 millones de euros en los dos años, algo poco coherente con las necesidades y exigencias financieras que aún tiene España, y difícil de explicar a una población que ha sufrido durísimos recortes en las prestaciones sociales y los servicios públicos esenciales que recibe con el objetivo de reducir el déficit. Una vez más, parece que han primado los intereses particulares del partido en el poder, que ha preferido vender una teórica rebaja de impuestos a la ciudadanía ante la inminencia de importantes comicios (europeos y autonómicos, ya celebrados, y generales, aún por determinar fecha, pero en los próximos meses) con la intención de obtener un inmediato rédito electoral, en lugar de acometer una reforma a fondo del sistema tributario, que seguramente conllevaría medidas mucho más incómodas para buena parte de los contribuyentes-electores.

Aunque lo cierto es que ni siquiera la teórica bajada impositiva es tal de manera generalizada, y su resultado es fuertemente regresivo. Los cambios realizados en el IRPF dejan fuera a quienes ganan menos de 11.200 euros (unos once millones de trabajadores y pensionistas), mientras que los más beneficiados serán el 0,3% que percibe más de 150.000 euros anuales[6]. Y la rebaja del Impuesto sobre Sociedades solo favorece a las muy grandes empresas, puesto que el 84% ya se acogen al régimen de empresas de reducida dimensión, que fija un tipo del 25% para los primeros 300.000 euros de base imponible.

En definitiva, los últimos retoques fiscales aprobados por el gobierno del PP consolidan niveles de gasto e ingresos muy por debajo de los que poseen los países con mayor grado de desarrollo y bienestar de la zona euro, y además agravan la situación de falta de equidad y justicia del sistema tributario.

La reforma que necesita España sigue pendiente

El sistema fiscal español, por tanto, sigue esperando una verdadera reforma de todo el edificio tributario que sea coherente con las necesidades económicas y sociales del país. Si España quiere hacer frente de manera solvente a sus obligaciones de consolidación fiscal a medio plazo, ensanchar progresivamente los cimientos de su magro estado de bienestar y dotarse de un sector público con capacidad para incidir de manera efectiva sobre algunas políticas (reforzar las políticas activas de empleo, impulsar un cambio del modelo productivo, etc.) es imprescindible que reduzca paulatinamente la brecha de recaudación que la separa de los países con mejores resultados en el entorno económico europeo. Del mismo modo que, si quiere mejorar el grado de aceptación social de los impuestos y reducir los elevados niveles de pobreza y desigualdad que ha alcanzado, es preciso que aumente el grado de equidad y progresividad de sus resultados. Todo ello es perfectamente posible y compatible con la mejora simultánea de otros principios tributarios también relevantes como la neutralidad, la simplicidad o la eficiencia, que en cualquier caso deben subordinarse a los más primarios de suficiencia y justicia.

Algunas líneas de actuación que pueden sustentar esa reforma tributaria que requiere España son:

  • En materia de fraude, instrumentar una política de lucha mucho más intensa y efectiva, lo que requiere más medios para la Agencia Tributaria, una redefinición de objetivos (centrándose en los grandes defraudadores), mayor dureza en las sanciones y una continua labor ejemplarizante y divulgativa, hasta hacer efectivo el principio de tolerancia cero con el fraude fiscal; y cerrar paralelamente las puertas a la elusión fiscal, simplificando los tributos y limpiándolos de casos particulares y de deducciones.
  • En el IRPF, elevar la aportación de las fuentes de renta distintas del trabajo, incorporando los rendimientos del capital a la tarifa general y eliminando la tributación objetiva empresarial, y mantener una estructura de tramos y tipos que garantice resultados verdaderamente progresivos.
  • En el Impuesto sobre Sociedades, limitar drásticamente las deducciones y garantizar un tipo efectivo mínimo, además de eliminar instrumentos que solo sirven para eludir el pago de impuestos, como las SICAV o las ETVE[7].
  • En el IVA, revisar la estructura de los bienes sujetos a cada tipo, primando la sujeción de los productos de primera necesidad al tipo superreducido.
  • Implementar una tributación sobre la riqueza relevante, que complemente la de la renta de las personas físicas.
  • Desarrollar la imposición sobre transacciones financieras y la imposición verde.

Es una tarea que requiere diálogo para intentar lograr el mayor consenso social, buenas dosis de didacticismo, y sobre todo, mucha voluntad política, en un contexto internacional que entroniza opciones fiscales más regresivas, supeditadas a los intereses de los mercados financieros y de capitales y de las grandes multinacionales, y que dificulta la adopción de medidas a nivel nacional que escapen de esa lógica. En todo caso, corresponde al gobierno de turno desarrollar toda su capacidad de influencia en ese ámbito internacional para intentar adaptar a la política fiscal europea los planteamientos y necesidades comentados, aprovechando mientras tanto todos los márgenes de actuación nacionales, que son muchos.

 

——

* Este artículo se publicó originalmente en el N. 74 de la revista Economía Exterior y se reproduce aquí con  autorización del autor

 

 

Bibliografía:

Agencia Tributaria. Informe Anual de Recaudación Tributaria. Año 2014.

CCOO, Ejecutiva Confederal. Cuadernos de información sindical. Propuesta de reforma del sistema tributario. Febrero de 2014

Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español. Informe. Febrero de 2014.

Economistas Frente a la Crisis (VVAA). No es economía, es ideología. 2012.

Eurostat. Taxation trends in the European Union. Edition 2014.

Fundación Alternativas, Fundación 1º de Mayo y F Largo Caballero. Otro modelo económico y social para España. Una propuesta progresista para salir de la crisis. 2015.

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Memoria de la Administración Tributaria 2012.

Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Proyecto de Presupuestos Generales del Estado. 2015 y 2016.

UGT, Ejecutiva Confederal. Hacia un nuevo modelo económico y social en España. Eje 3. Aumentar las capacidades de actuación públicas: reformar la fiscalidad. Marzo de 2014.

[1] Dato correspondiente a 2013, extraído del Informe Anual de Recaudación Tributaria 2014, último publicado.

[2] Opinión pública y política fiscal (XXXI). Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). Estudio nº 3034. Julio 2014.

[3] Agravada por alguna medida puntual, como la amnistía fiscal llevada a cabo por el gobierno del PP en 2012, que tuvo escaso impacto recaudatorio (1.200 millones), pero que trasladó un nefasto mensaje sobre la conciencia tributaria colectiva.

[4] En principio su entrada en vigor se iba a hacer en dos fases, enero de 2015 y enero de 2016, pero el gobierno ha adelantado la prevista para 2016 a julio de 2015.

[5] Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español. Informe publicado en febrero de 2014.

[6] Según cálculos del sindicato de Técnicos de Hacienda GESTHA.

[7] SICAV = Sociedad de Inversión de Capital Variable; ETVE =Entidades de Tenencia de Valores Extranjeros

One Comment

  1. Magnífico artículo, Alberto. A ver si de una vez alguien se pone las pilas para dotar a nuestro país de un sistema fiscal eficiente y justo. Es un verdadero escándalo lo que está sucediendo con los ingresos fiscales, que pone más evidencia la injusticia de los recortes en políticas sociales y de crecimiento.

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