Keynes y las Políticas de Empleo

Antonio González, economista y Secretario General de Empleo (2006 – 2008), es Miembro de Economistas Frente a la Crisis EFC

1. Las políticas de empleo forman parte de las preocupaciones por supuesto económicas, pero también políticas y sociales, de nuestro tiempo.

El paro se concibe hoy en día, más allá de sus aspectos macroeconómicos, como un problema que requiere políticas específicas que faciliten un acoplamiento ágil de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo, y que coadyuven a los desempleados a encontrar lo antes posible un empleo, reincorporándose al mercado de trabajo, mediante la superación en muchos casos de los desajustes entre sus cualificaciones y competencias profesionales y las demandas de las empresas. De tal forma que, las políticas de empleo son, en este pleno sentido, un concepto moderno.

1. En el mundo del primer tercio del siglo veinte, en el que se desarrollaron las ideas de Keynes, la concepción del desempleo era muy diferente. La economía clásica o del laissez faire, cuya teoría y praxis eran completamente dominantes en el capitalismo de la época (la única proposición alternativa eran los planteamientos marxistas), defendía que el Estado debía mantenerse totalmente al margen de la economía, y que su papel debía circunscribirse casi exclusivamente a ocuparse de la defensa y la justicia, es decir, de aquellas funciones necesarias para el buen funcionamiento del mercado. Cualquier otra intervención estatal solo supondría una distorsión a la asignación eficiente de los recursos por el mercado. Las fuerzas de la oferta y de la demanda, en ausencia de distorsiones del Estado, eran capaces por sí solas de ajustarse y de restablecer el equilibrio y el pleno empleo. Así pensaba la teoría economía clásica, muy parecido a como hoy discurren los más extremistas de los que se denominan ‘neoliberales’.

Keynes, sin embargo, observaba el problema de que las economías eran incapaces de mantener el pleno empleo de forma estable, y que los ciclos económicos daban lugar recurrentemente a grandes recesiones en las que las masas de desempleados pauperizados suponían proporciones altísimas de la clase trabajadora, lo que a su vez agudizaba la recesión y arruinaba a los empresarios.

Las fuerzas de la oferta y la demanda estaban lejos por sí solas de encontrar equilibrios estables compatibles con la plena utilización de los recursos productivos. Y los modelos económicos convencionales de la época no explicaban bien el comportamiento de la realidad.

La crisis de finales de los años treinta fue, como es sabido, la más grave de todas, encadenando quiebras empresariales y el crecimiento del desempleo masivo con caídas continuas de salarios, lo que ocasionó el hundimiento de la demanda y de los precios, y una espiral de deflación y desplome de las economías. Un proceso endiablado del que no se pudo escapar hasta que la intervención del Estado logró estabilizar las condiciones de la demanda, neutralizando poco a poco los efectos depresivos sobre la misma. Nada que se pareciera ni a lo que predecían aquellos modelos económicos, ni a lo que defendía la doctrina dominante en la academia.

En este contexto en el que se desarrollaron las ideas de Keynes, luego plasmadas en su Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero, el paro era habitualmente un fenómeno de grandes proporciones, que se desarrollaba en economías en las que los empleos eran mayoritariamente de muy baja cualificación, en las que la complejidad productiva y la especialización de los empleos eran cuestiones desconocidas, por no decir casi inexistentes y, por lo tanto, eran sociedades en las que la demanda de trabajo de las empresas y la oferta de trabajo de los asalariados eran genéricas y similares.

El desajuste entre ambas dependía, en consecuencia, casi totalmente de los niveles de la demanda agregada, que Keynes definió como demanda efectiva: propensión al consumo e inversión (porque en economías muy cerradas, como aquellas, la demanda externa era, a diferencia de hoy, poco importante). Alcanzado, mediante la actuación del Estado, el nivel adecuado de demanda efectiva, a través de medidas que sostuvieran el consumo y favorecieran el crecimiento de la inversión privada, la demanda de trabajo, inducida por las anteriores, crecía hasta absorber por completo el desempleo. En definitiva, no existían apenas desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo que no tuvieran como responsable a corto plazo la insuficiencia de la demanda y a largo plazo de la inversión.

Por otro lado, está la cuestión de los precios y de los salarios. Para la economía clásica, los salarios y los precios eran flexibles a la baja, lo que permitía en cada momento que la economía se ajustara por sí sola. Una insuficiencia de demanda, por ejemplo, provocaría la caída general de precios y salarios en la economía, evitando la aparición de desempleo.

Pero, era fácil comprobar que nada de eso se producía en la realidad: ni los precios ni los salarios bajaban, más que limitadamente y en condiciones extremas, por lo que el desempleo aparecía y tendía a persistir durante largo tiempo, de forma que no podía ser combatido esperando a que los ajustes de precios y salarios permitieran recuperar el equilibrio.

Aunque hablar de mercado de trabajo no tenía el mismo sentido que hoy en día, entre otras cosas porque una regulación laboral propia y diferenciada solo alcanzaría un grado elevado de desarrollo después de la Segunda Guerra Mundial, había sindicatos, a veces importantes, que intervenían con los empresarios en la determinación de los salarios, y que lógicamente procuraban que las caídas de salarios no perjudicaran el nivel de vida de los trabajadores.

Los precios, por su lado, tampoco eran flexibles a la baja por diversas razones. Las limitaciones de la competencia en los mercados reales, la existencia de costes fijos diferenciados que hacía que muchas empresas prefirieran cerrar antes que vender con pérdidas, entre otras.

La realidad mostraba, en consecuencia, que en la realidad precios y salarios no funcionaban como determinaba la economía clásica. Y que habitualmente las caídas en la demanda venían acompañadas de un nivel de precios y salarios superiores al de equilibrio, por lo que Keynes pensaba que no cabía esperar ajustes automáticos sin que la intervención del Estado restableciera las condiciones de demanda efectiva, evitando la dilación durante largos periodos de la depresión económica y del paro.

1. Tras la Segunda Guerra Mundial, las teorías de Keynes pasaron a integrarse en la gestión de las políticas económicas de todos los países desarrollados. En parte también como reacción a la polarización social provocada por las doctrinas de la economía liberal del periodo anterior, cuyos errores se consideraban mayoritariamente los causantes últimos de la guerra europea.

La intervención del Estado se convirtió en la piedra angular de la política económica, se desarrollaron subsidios y servicios públicos para proteger a las clases trabajadoras y los mercados de trabajo fueron acumulando una legislación protectora de los derechos laborales, sobre la base de la aceptación de que la rigidez a la baja de precios y salarios era un hecho.

El Estado de Bienestar apareció y se convirtió en un elemento de estabilidad macroeconómica y, en buena parte, de política anticíclica (políticas de protección frente al desempleo, sistemas sanitario y educativo, etc.), y al mismo tiempo las economías se fueron haciendo más diversas y complejas, y los mercados de trabajo más especializados y fragmentados.

Paralelamente, ganó peso la convicción de William Phillips acerca de que existía una incompatibilidad entre paro e inflación (curva de Phillips), y con ello la necesidad de aceptar una cierta tasa de inflación para poder mantener un bajo nivel de desempleo. Estos planteamientos ofrecieron un marco general a las políticas económicas de la época hasta la llegada de la crisis del petróleo en los años setenta.

1. Con la llegada de aquellas crisis se observó un nuevo fenómeno: algunas economías podían presentar al mismo tiempo altos niveles de desempleo e inflación, lo que fue interpretado por algunos economistas (Friedman en primer lugar) como la existencia de perturbaciones en la oferta que impedían aceptar la existencia de una alternativa en el largo plazo entre paro e inflación como la señalada por la curva de Phillips.

La aparición de nuevas explicaciones a esas perturbaciones como la ‘tasa natural de desempleo’ y la NAIRU situaron en primer plano las denominadas rigideces de los mercados de trabajo que, ante estímulos de la demanda, provocaban fundamentalmente inflación e impedían la reducción del desempleo.

Estas nuevas teorías y el reciente auge de las políticas de liberalización comercial, con el correlativo crecimiento de la competencia internacional entre los países, pusieron en primer plano de la política económica las denominadas políticas de oferta (frente a la hegemonía de las keynesianas, de demanda), particularmente las dirigidas a suprimir o debilitar regulaciones en los mercados de trabajo que, al entender de tales concepciones, pudieran impedir la reducción del paro sin disparar los precios.

Las limitaciones (políticas y de todo tipo) a una desregulación completa de los mercados de trabajo; la ausencia de conexiones claras entre esa desregulación y la reducción del desempleo, que se mantuvo elevado en muchos países; el deterioro de las condiciones laborales y salariales provocado por esa desregulación, acompañado del incremento continuo de la desigualdad; y la existencia de economías en las que el desempleo permaneció, sin embargo, reducido, sin acelerar la inflación, en un entorno de mercados de trabajo que conservaban su regulación básica, apoyándose en políticas que gestionaban un mejor acoplamiento entre la oferta y la demanda de trabajo ha ido, así, poniendo en valor la importancia de las políticas de empleo en la economía de nuestro tiempo.

)