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España 2050 y las políticas activas de empleo ¿por qué no funcionan y qué reformas hay que hacer?[i]

  1. El desempleo como enfermedad y las políticas activas de empleo (PAE) como tratamiento. Una explicación comparada

La enfermedad

El desempleo puede asimilarse a una enfermedad laboral. La persona desempleada ha perdido el empleo y, frecuentemente, tiene muchos problemas para encontrar otro, de forma similar a cuando pierde la salud y, abandonada a su suerte, la persona no logra curarse.

Cuando una persona enferma va al médico porque es este y solo este el que puede 1) hacerle las pruebas médicas pertinentes, 2) diagnosticarle la enfermedad, y 3) asignarle el tratamiento adecuado. En el caso del desempleo la cuestión es muy parecida: solo un verdadero profesional experto de la orientación laboral puede ser capaz de 1) hacerle las pruebas necesarias para comprobar su estado ante el empleo, 2) diagnosticar la enfermedad laboral, y 3) asignarle el tratamiento individualizado (para cada enfermedad y cada persona).

Si una persona desempleada no tiene posibilidades de acudir al “médico del empleo”, se verá obligada a automedicarse a ciegas y careciendo por completo de conocimientos de medicina/mercado laboral. Seguirá a menudo tratamientos incorrectos o inútiles (por ejemplo, realizará cursos de formación inadecuados para su situación por semejanza con aquellos de los que ha oído hablar a personas de su entorno). Y casi nunca logrará curarse de su enfermedad/recuperar el empleo, convirtiéndose en un enfermo crónico o desahuciado/parado de muy larga duración.

Si hoy en día tratáramos las enfermedades como se sigue tratando el desempleo, la situación sería insoportable y escandalosa, y la morbilidad y la persistencia de la enfermedad serían tan elevadas como resulta hoy el paro de larga duración.

La situación sería tanto más inconcebible si todos los países de nuestro alrededor dispusieran desde hace muchos años de un sistema de salud con todos los médicos necesarios para tratar las enfermedades y conseguir altas tasas de curación, mientras que nosotros, en España, pese a todos los avisos de las instituciones internacionales, expertos, sindicatos y organizaciones empresariales, continuáramos sin disponer de un sistema de empleo comparable a los suyos, con una cifra suficiente de médicos del empleo ajustada a las necesidades de la población susceptible de enfermar (los desempleados), y con tasas de morbilidad (paro de larga y muy larga duración) altísimas, cuando los demás países las tienen muy bajas. ¿Podríamos aceptar esa situación en cuanto a la salud de nuestra población? Entonces, ¿por qué aceptamos que eso suceda en el desempleo?

El médico

Los orientadores son al desempleo, lo que los médicos a la enfermedad. Y los debe haber de medicina general y especialistas. Son personas que han tenido que estudiar las enfermedades, las técnicas y herramientas diagnósticas y sus tratamientos. Y, por supuesto, no son sustituibles por aficionados, por falsos médicos (curanderos del empleo), o por prácticas de orientación sin la debida cualificación y profundidad (cosa que hoy en día es lo habitual en el empleo). La práctica de la medicina, además, está prohibida sin los títulos correspondientes. Pero, no es así en las políticas de empleo.

En definitiva, son los médicos/orientadores y no los enfermos/desempleados los que conocen realmente todas las dolencias (las dificultades concretas de empleabilidad de cada persona), los que manejan las técnicas de diagnóstico, y los que pueden determinar el tratamiento más conveniente (itinerario individualizado de inserción laboral), así como los ajustes y modificaciones en ese tratamiento que sean necesarios de acuerdo con la respuesta del paciente al mismo, es decir, a su dolencia y necesidades (tutorización y seguimiento).

Y las Oficinas de Empleo son como los Centros de Salud. No obstante, para que aquellas puedan llegar a ser el equivalente a los Centros de Salud hacen falta cambios, recursos y reformas importantes (que seguramente llevarán unos años), pero la parte más urgente, la base, es que dispongan de los médicos/orientadores cualificados y suficientes para tratar a los enfermos/desempleados.

La ratio médico/pacientes

El número de Centros de Salud y el de profesionales médicos deben estar en proporción a la población que potencialmente enferma (ratio de pacientes por médico y por Centro de Salud), como debería estarlo el número de orientadores respecto al de desempleados y Oficinas de Empleo. Sin embargo, se puede constatar para los países europeos que España tiene una proporción ínfima de orientadores respecto a los desempleados. Sin que la situación en el periodo posterior a los datos del gráfico haya cambiado sustancialmente.

Fuente: OIT, con datos del Job Mobility Laboratory y de OCDE.

Elevar de forma rápida el número de médicos/orientadores (con las debidas cualificaciones y titulaciones y capacidades) y en función de nuestras necesidades (volumen de personas desempleadas sobre todo de larga duración) es, en consecuencia EL ASPECTO ESTRATÉGICO de la puesta en marcha de un sistema de políticas de empleo comparable al de los demás países.

Cada médico/orientador ha de disponer del tiempo necesario para atender con la profundidad necesaria a cada paciente/desempleado. Esa atención no comprende solamente el tratamiento presencial, sino mucho más: la elaboración posterior de las pruebas diagnósticas que correspondan, la prescripción del tratamiento (medidas y acciones de empleo y formación) respondiendo a sus necesidades y a los requerimientos del mercado laboral, la evaluación posterior de resultados, los tratamientos complementarios en su caso, la comprobación del proceso de curación, es decir, de la mejora sustancial de sus posibilidades de empleo. Todo esto requiere el establecimiento de ratios de tiempo suficientes orientador/desempleado.

Diagnósticos y tratamientos

Nadie en su sano juicio se asigna un tratamiento sin tener ni idea de medicina, porque si lo hace, lo más probable es que no se cure o, incluso, empeore. Sin embargo, eso es lo que se ven obligadas a hacer las personas desempleadas porque el sistema sanitario (es decir, los servicios públicos de empleo) por increíble que pueda parecer, no ofrece esa atención. Un informe[ii] sobre las PAE publicado por Fedea (García Pérez, 2017) ofrece los datos más reveladores: en torno al 90% de los desempleados, incluidos los de larga duración, no reciben ningún tipo de servicios de empleo, ni buenos ni malos. El estudio analiza una amplísima muestra de las personas desempleadas entre 2011 y 2015. A la vista de la ausencia de cambios durante los años posteriores, no resulta aventurado sostener que esa ínfima intensidad en la aplicación de los servicios básicos apenas habrá avanzado, independientemente de la discutible calidad de los mismos.

Lógicamente, salvo por un golpe de suerte, los desempleados abandonados a suerte no suelen mejorar: o no consiguen empleo en muchísimo tiempo (algunos nunca y pasan a la marginación social) y se convierten en parados de larga o muy larga duración, o solo consiguen empleos precarios, lo que es equivalente al enfermo que se convierte en crónico por falta de tratamiento adecuado, y una y otra vez recae y vuelve al paro.

En el terreno del empleo, el tratamiento de los problemas del desempleo se articula en dos grandes ámbitos: los SERVICIOS (de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo) y los PROGRAMAS (de empleo y formación). Los primeros son los que hemos asimilado al papel de los médicos, los segundos, a los tratamientos.

  1. El núcleo de la ineficacia de las PAE en España: programas sin servicios

Así pues, las Políticas Activas de Empleo se componen de Servicios y Programas. Y ambos deben estar debida (y necesariamente) articulados entre sí para poder tratar eficazmente las enfermedades del empleo (tanto como las de la salud). No puede haber tratamientos útiles si no responden a las enfermedades. Sin las tareas previas del debido diagnóstico de la enfermedad a cada paciente/desempleado, la existencia y disposición de las medicaciones y tratamientos (Programas de Empleo y Formación) carecen por completo de eficacia.

Es más, la decisión sobre el tipo de tratamientos contemplados por el Sistema Nacional de Empleo (los programas de empleo y formación) que hay que tener disponibles para los desempleados, se convierte en UNA DECISIÓN CIEGA si no se conocen las necesidades concretas, reales y específicas de todos los pacientes/desempleados (así como los requerimientos de la curación: las necesidades del mercado de trabajo).

De todo ello se deriva la persistencia en España de dos grandes problemas en cuanto a la gestión del empleo y del desempleo:

  1. El altísimo y persistente PARO DE LARGA DURACIÓN o paro estructural.
  2. La bajísima capacidad de INTERMEDIACIÓN Y COLOCACIÓN (tanto pública, por parte de los Servicios Públicos de Empleo, como privada, por las agencias de colocación), lo que da lugar a la prolongación del tiempo que se pasa en desempleo en búsqueda de un nuevo empleo, es decir al paro friccional.

La situación se agrava si tomamos en consideración que el contexto en el que deben actuar las PAE se caracteriza por un fuerte desajuste entre competencias profesionales y requerimientos del mercado de trabajo de una parte considerable de la fuerza laboral (y en especial de los desempleados). Hace unos años, OIT elaboró una herramienta con la que medir la magnitud, características y evolución de este desajuste. No hay evidencias de que la situación haya remitido.

Fuente: OIT, sobre datos de la EFT y de la European Social Survey, de Eurostat,  y elaboración propia.

Sin la aplicación de los Servicios que diagnostiquen desempleado por desempleado, y el desarrollo de los tratamientos de respuesta adecuados, las PAE en España seguirán sin responder a las necesidades, por otra parte, intensas y urgentes.

El núcleo del continuado fracaso

Esta es la situación de disfuncionalidad que caracteriza las PAE en España. Y el origen básico y último del fracaso constante y la ineficacia permanente de las PAE en España: los servicios que garantizan la atención médica no son obligatorios, ni por ellos pasan más que una ínfima minoría de los desempleados, por lo que los tratamientos posteriores (programas de empleo y formación) se deciden y se inventan sin tener en cuenta las necesidades de los desempleados. Y, por supuesto, se asignan a los desempleados sin haber realizado el diagnóstico médico necesario.

Todo esto se puede constatar también mediante la comparación entre países del gasto realizado en estos servicios básicos. Todos los países en los que existen unas políticas de empleo eficaces disponen de recursos -que multiplican por varias veces los nuestros- destinados a tales servicios para identificar las necesidades de los desempleados y los requerimientos del tejido productivo.

Fuente: Ana Viñas, SEC de UGT, con datos de Eurostat, y elaboración propia.

En consecuencia, todo nuestro sistema está viciado de origen y es completamente ineficaz:

1) la atención previa y diagnóstica de los médicos no se produce,

2) los tratamientos disponibles no responden a las enfermedades de los pacientes (porque estas no se diagnostican),

3) la asignación médica a cada desempleado de su tratamiento no se produce,

4) los desempleados (en ausencia de atención médica) deciden por su cuenta y riesgo si desean seguir algún tratamiento o no y qué tratamiento concreto de entre los puestos a disposición por un sistema que desconoce las enfermedades de la población (y por lo tanto desarrolla tratamientos inadecuados).

  1. Pero ¿cómo puede pasar esto? Y cómo resolverlo… sin esperar a 2050.

Todo esto sucede porque las PAE en España siempre han funcionado de esta manera desde su origen. Y porque se lleva muchos años hablando de la necesidad de reformarlas pero nadie ha tenido hasta el momento voluntad real de hacerlo.

Las reformas mínimas necesarias están claras:

  1. Que el Gobierno utilice su competencia constitucional y capacidad normativa para reformar la Ley de Empleo y establecer la regulación que otorgue carácter obligatorio a los Servicios básicos y esenciales a los desempleados y a las empresas. De tal forma que todos los desempleados obligatoriamente tengan un itinerario personalizado de inserción, que contenga unas acciones eficaces de empleabilidad, y cuente con la necesaria tutoría.
  2. Que se disponga la financiación de esos servicios obligatorios, mediante la reorientación –en el corto plazo- de una parte del gasto ineficaz de los actuales presupuestos de las PAE, de tal forma que esos Servicios Básicos queden asegurados.
  3. Que se comience la aplicación de estos Servicios a partir de 2022 a los grupos de desempleados en peores condiciones (contemplándose los compromisos en el Plan Anual de Políticas de Empleo, PAPE). Y que progresivamente se extienda hasta alcanzar a la totalidad de los mismos en 2024-2025.
  4. Que se dote de rango y capacidad normativa suficiente la regulación de los contenidos esenciales y básicos de estos Servicios para lograr una aplicación eficaz de los mismos (esos contenidos están elaborados desde hace varios años en lo que se denominan los Protocolos de la Cartera Común de Servicios, pero no se aplican por falta de rango normativo –son una guía técnica en lugar de contenidos obligatorios- y por la ausencia de presupuesto del Estado para que las CCAA puedan realmente aplicarlos).
  5. Que se reformen en profundidad los Programas de Empleo, suprimiendo los ineficaces y los placebos, y potenciando los realmente útiles.
  6. Que se establezca por fin la obligatoriedad de la evaluación interna y externa de todas estas medidas a lo largo del tiempo.

Lamentablemente, todas estas medidas que configuran la profunda e inmediata reforma que, a nuestro entender, requieren las PAE, no se contemplan en el planteamiento del informe España 2050, como tampoco en realidad se articulan en la nueva Estrategia Plurianual de Políticas de Empleo. No es que lo que dice esté equivocado. En absoluto. Son líneas de actuación e ideas que resultan útiles y necesarias, y que avanzan en la dirección de modernizar e incorporar nuevas herramientas tecnológicas, entre otras…. Pero no contemplan los problemas de fondo que a lo largo de este artículo hemos pretendido explicar por qué son esenciales y estratégicos, y que deberían constituir, a nuestro juicio y siguiendo el ejemplo de los mejores modelos de los países de nuestro entorno, la base esencial de las reformas.

Tampoco se plantean como reformas reales necesarias (ni en el informe España 2050, ni –lo que resulta mucho más relevante- en la Estrategia) . Ambos ámbitos, el del informe y el de la Estrategia del Gobierno, por diferentes que sean, se ‘conforman’, se acomodan y se pliegan a la enumeración literaria de objetivos y líneas de actuación, carentes de compromisos materiales concretos y verificables, que soporten las reformas necesarias.

Sin un cambio en profundidad de la forma en que se articulan las PAE, cualquier aportación de recursos y tecnología, resultará inútil porque sirve de poco vestir con mejores trajes unas políticas que están mal planteadas de origen.

[i] Este, sobre las Políticas Activas de Empleo, es el segundo artículo de la serie que comenzamos con el titulado “España 2050 y la enfermedad imaginaria: el paro no puede bajar del 17%[i]”

https://economistasfrentealacrisis.com/espana-2050-y-la-enfermedad-imaginaria-el-paro-no-puede-bajar-del-17i/ Esperamos continuar con nuevas aportaciones a estos importantes debates.

[ii]  José Ignacio García Pérez (U. Pablo de Olavide & FEDEA). Una primera evaluación del impacto sobre la salida del desempleo de las políticas activas ofrecidas por los servicios públicos de empleo en España. Fedea Policy Papers – 2017/07.

About Antonio González

Antonio González, economista y miembro de Economistas Frente a la Crisis (EFC), fue Secretario General de Empleo en el periodo 2006 – 2008 @AntonioGnlzG

4 Comments

  1. Demetrio Vert el junio 15, 2021 a las 1:29 pm

    El estudio es muy interesante, y las propuestas podrían valer. Pero hay un elemento, a mi entender, que sería fundamental y es el siguiente. A todo demandante de empleo inscrito en el SEPE se le abonará el importe del paro que le corresponda hasta que el Servicio le encuentre empleo adecuado. Solo se parará la prestación si el demandante rechaza un empleo adecuado a sus posibilidades de formación y desplazamiento normal.

    • Antonio González el junio 16, 2021 a las 1:32 pm

      Muchas gracias, por su comentario, Demetrio. El artículo se centra en esta ocasión en las denominadas políticas activas de empleo (PAE), dejando para otra ocasión las políticas de protección por desempleo, que son francamente mejorables en España.
      Si he sentido la necesidad de escribir sobre las PAE ha sido porque observo entre los expertos en mercado de trabajo un bajo nivel de conocimiento sobre las mismas y sobre el origen de su ineficacia. Y también porque me gustaría que no se perdiera otra vez más la oportunidad que tenemos de hacer las reformas necesarias. Todo esto tiene una importancia extraordinaria en el plano social para las personas desempleadas, que están abandonadas a su suerte, lo cual es inaceptable, y desde el punto de vista económico porque mantiene unos altos niveles de ineficiencia económica.

  2. LuisPolodeLimon el junio 18, 2021 a las 2:43 am

    Creo que la PAE debería centrar sus esfuerzos en formar a los demandantes para las ofertas reales de empleo existentes dejando de hacer formaciones generalistas que no son adecuadas para las plazas demandadas.
    Si el SEPE maneja datos de solicitudes de cobertura de determinadas plazas que quedan vacantes, porgamos por ejemplo «cuidadores de personas dependientes» quizás debería centrarse en crear ese tipo de perfiles y olvidarse de darles capacidades ofimáticas a un parado que no la va a necesitar.

    • Antonio González el junio 18, 2021 a las 11:32 am

      Muy agradecido con su comentario, con el que me siento bastante de acuerdo.
      En efecto, la formación que se hace es mayoritaria e ineficazmente generalista, lo cual no resuelve los problemas de empleabilidad y mantiene elevadas las tasas de desempleo estructural. Un cambio de esta situación pasa necesariamente, de un lado, por detectar las necesidades (y posibilidades) formativas de cada desempleado y, por otro, por vincular estrechamente los contenidos de los itinerarios de formación con las necesidades productivas. Esto requiere reformas en profundidad y la aplicación obligatoria de las mismas: servicios de análisis y orientación por los que necesariamente pasen los desempleados, y una oferta formativa diseñada y aplicada a las situaciones concretas de desempleo sobre la base obligatoria de responder a los requerimientos productivos. Las claves, por lo tanto, son la orientación y ejecutividad de las reformas. Las reformas deben ser aplicadas: es una necesidad, no una opción.
      Por otro lado, todo el sistema está vinculado. El SEPE, y los Servicios de Empleo de las CCAA, no manejan datos de vacantes porque, entre otras cosas, las demandas de las empresas no pasan por los mismos. Y no pasan porque las empresas conocen la ineficacia de un sistema de empleo que desconoce las características de sus propios desempleados, ergo para qué van a utilizarlos (no hay adecuación de las personas enviadas desde los servicios y las demandas de las empresas). Volvemos al problema: lo primero es conocer en profundidad a los desempleados, segundo, formarlos para los empleos que se demandan, y tercero, si se hace con eficacia, las demandas de empleo de las empresas comenzarán a llegar y se reducirán sus costes de selección y reclutamiento. Aparte de asignar eficientemente necesidades de formación y la oferta de la misma.

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