La modernización del estado del bienestar, una apuesta socialdemócrata

Manuel de la Rocha Vázquez, economista de la Fundación Alternativas y miembro fundador de Economistas Frente a la Crisis

Los socialdemócratas fueron determinantes en la creación de los Estados del Bienestar hace cincuenta años y deben seguir siendo sus máximos defensores. Pero el mundo ha evolucionado de manera drástica en las últimas décadas. Los cambios económicos y sociales impulsados por las nuevas tecnologías, el comercio, la demografía o la migración influyen en los resultados de las políticas públicas, incluidas las que afectan a los servicios públicos, que deben adaptarse a esas evoluciones ajustando sus políticas e innovando nuevas formas de lograr los objetivos.

En su acción política diaria los sociademócratas repiten frecuentemente reflejos propios de otras épocas, que les pueden hacen parecer como conservadores en la defensa de ciertas conquistas o instituciones. Aunque la existencia de un estado fuerte y con capacidad de intervención es una condición básica para reequilibrar los fallos de los mercados, no todos los problemas de desigualdad e injusticia se pueden ni deben resolver con más gasto público. Como señala Daniel Inneraty en esa renovación inconformista y transformadora la socialdemocracia debe sustituir ¨aquella respuesta mecánica a los problemas sociales consistente en intensificar las intervenciones del Estado, por formulaciones más flexibles de colaboración entre Estado y mercado, con formas de gobierno indirecto o promoviendo una cultura de evaluación de las políticas públicas¨ (Innerarity 2010).

La socialdemocracia necesita hacer autocrítica y asumir errores para poder rectificarlos. Porque con el tiempo, tras la defensa de las conquistas sociales, en ocasiones se han podido enmascarar el mantenimiento de privilegios de ciertos insiders frente a los outsiders del sistema: así, ciertos intervencionismo públicos en los mercados pueden acabar favoreciendo monopolios ineficientes e igualmente injustos; la protección del poder adquisitivo de los pensionistas no debe llevar a olvidar la pobreza entre los jóvenes y sobre todo la pobreza infantil, o la defensa firme de lo público tiene que ir aparejada de una igual exigencia de calidad, eficiencia, lucha contra los abusos y obtención de resultados en los servicios que se presten. En su modernización del discurso, hay que reconocer que el antagonismo trabajo-capital puede perder parte de su sentido histórico en sociedades donde un gran número de ciudadanos son inversores, emprendedores, y pequeños empresarios que necesitan apoyo y una regulación más sencilla, transparente. Tampoco la lucha por la igualdad debe desvirtuar la meritocracia, ni el valor del esfuerzo o el talento. El objetivo final es lograr un crecimiento económico inclusivo, equilibrado y sostenible, que favorezca la movilidad social y la cohesión.

En definitiva, en relación al Estado del Bienestar se necesita una modernización y adaptación de las ideas socialdemócratas, que vaya más allá del mantenimiento del nivel de gasto público, y se enfoque mucho más en la calidad, progresividad e impacto del mismo. En este sentido, las reformas adoptadas por los países escandinavos pueden servir de guía para marcar el camino.

Las experiencias escandinavas en la modernización del Estado del Bienestar como modelo

A principios de los años 90 los países nórdicos, y en particular Suecia y Finlandia se enfrentaban a serias crisis económicas, con bajo crecimiento económico, niveles de desempleo nunca vistos y altos déficits debido al elevado nivel de gasto público necesario para mantener sus extensos estados del bienestar.

Ante estas perspectivas, liderados por Suecia y Finlandia, los países escandinavos iniciaron toda una serie de profundas reformas económicas, que pretendían fundamentalmente recuperar el crecimiento económico, al tiempo que garantizar la viabilidad futura de los Estados del Bienestar. No todas estas reformas fueron llevadas a cabo por gobiernos socialdemócratas, pero tampoco fueron revertidas cuando estos recuperaron el poder, y en algunos casos incluso fueron profundizadas.

En primer lugar, los países nórdicos lograron reformar sus instituciones y hacer sus mercados laborales y de productos más competitivos, no por medio de una simple desregulación, sino también con reformas tendentes a incrementar la formación, la movilidad geográfica y los incentivos al trabajo. Se puso mucho mayor énfasis en las políticas activas de empleo, en la formación continua, la empleabilidad de los trabajadores y en la igualdad de género. Destaca en este sentido el caso de Dinamarca, con su conocido sistema de flexecurity, que combina un mercado laboral bastante liberalizado, con un potente sistema de formación continua para los trabajadores financiado en gran parte por el Estado.

En segundo lugar, el proceso de reforma se vio generalmente acompañado de reajustes del gasto público. Junto a los ajustes presupuestarios, desde los 90 se puso enorme énfasis en la calidad del gasto, priorizando claramente las inversiones y gastos en nuevos sectores y actividades que promuevan el crecimiento. Además, se establecieron rigurosos sistemas de evaluación del presupuesto y revisión de las políticas, y se promovió la transparencia absoluta en su utilización.

Muchos programas sociales evolucionaron desde un sistema de beneficios totalmente universales a otros dependientes del nivel de ingresos. En los ámbitos de la educación y la sanidad se llevaron a cabo reformas profundas cuyo objetivo último era mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios y sus resultados concretos. La provisión de ambos sectores ha seguido siendo responsabilidad del Estado, aunque no necesariamente gestionado desde el sector público. Esto ha implicado dar entrada a los servicios privados concesionados. Se introdujeron copagos sanitarios para reducir el gasto superfluo. En el ámbito educativo, el gobierno conservador sueco estableció la entrega de vales educativos para que los padres puedan escoger los colegios que deseen, medida muy desafortunada que ha generado enorme desigualdad, aunque no ha sido revertida por el actual gobierno socialdemócrata. También en Suecia se llevó a cabo una profunda reforma del sistema de pensiones que, manteniendo la base de un sistema de reparto, incentiva la mayor participación laboral, la jubilación tardía y la corresponsabilidad de los ciudadanos, y que con el tiempo ha garantizado la sostenibilidad de sus cuentas. También se ha fomentado la descentralización, otorgando mayor responsabilidad a los municipios y provincias.

En tercer lugar, otro aspecto común fue la reorientación del Estado hacia las nuevas tecnologías y la innovación, a través de estrategias verticales entre gobierno y sector privado. Estos países aumentaron enormemente su inversión en I+D, en educación y en TICs hasta alcanzar los niveles más elevados del mundo y la han mantenido en el tiempo, incluso en los periodos de crisis, lo que ha permitido la restructuración de sus economías. El enfoque para fomentar la innovación ha sido el de una colaboración estrecha entre el sector público y el privado.

Las reformas llevadas a cabo han sido exitosas desde el punto de vista económico, especialmente en Suecia y Noruega. Los países escandinavos recuperaron el dinamismo económico y, con la excepción de Dinamarca, han mantenido tasas de crecimiento económico y de la productividad durante las dos últimas décadas por encima de la media europea. Además, sus niveles de desempleo y desigualdad son de lejos los más bajos de Europa y cuentan con una mayor proporción de la población activa que en el resto de la UE.

Tasas de crecimiento económico (% PIB)

Fuente: FMI (WEO)

La clave de este relativamente exitoso modelo de sociedad se encuentra en su capacidad y habilidad para reformar y adaptar continuamente sus instituciones y políticas a los retos económicos y demográficos y, especialmente, para mantener el dinamismo y la innovación en el campo de las políticas públicas.

Algunas lecciones para España

El caso escandinavo desmiente las teorías neoliberales al combinar Estados del Bienestar fuertes, alta fiscalidad y baja desigualdad, junto a bajo desempleo y altas tasas de crecimiento, productividad y competitividad. Evidentemente, los modelos económicos no se pueden exportar de un país a otro, pues cada sociedad tiene una estructura económica, cultura e historia diferentes. Aún con esas cautelas, las reformas escandinavas nos muestran que, frente al Estado del Bienestar tradicional, se puede avanzar hacia un sector público activador, enfocado en la inversión social en educación, formación integral, y la movilización de todos los agentes sociales inactivos – jóvenes, mujeres, mayores, etc. –para convertirlos en ciudadanos económica y socialmente útiles, al tiempo que se atienden algunas de las lagunas de protección que se han generado.

Los Estados del Bienestar surgidos en Europa tras la segunda guerra mundial lograron servir los requisitos de igualdad de una clase trabajadora relativamente uniforme a través de servicios públicos homogéneos y garantías de mantenimiento de renta real. En el siglo XXI el Estado del Bienestar debe servir a sociedades más complejas, multiculturales, individualistas y en cambio permanente, lo que implica estrategias más centradas en empoderar y formar a las personas para que puedan tener éxito en un mercado que impone demandas crecientes en cuanto a capacitación y flexibilidad.

España se ha convertido en uno de los países con mayores niveles de desigualdad de toda la UE, situación que se ha agravado desde la llegada del PP al poder. El aumento de la desigualdad ha venido provocado por la expansión de la pobreza y exclusión: la tasa de riesgo de pobreza supera el 22% en el conjunto de la población y el 29% entre los niños (INE 2015). El empeoramiento en los niveles de renta se ha concentrado fundamentalmente en los hogares con menores dependientes, lo que tiene implicaciones directas muy negativas en la igualdad de oportunidades. El aumento de la pobreza infantil implica una inevitable desventaja para los niños pobres en su vida adulta, una menor calidad de sus futuras ocupaciones, una menor movilidad y un menor capital social futuro.

Las políticas públicas, aun siendo decisivas para contener los niveles de exclusión han perdido en las dos últimas décadas una parte importante de su capacidad redistributiva, lastradas por los recortes en los niveles de gasto anteriores a la crisis aunque en ésta se generalizaron, y por una creciente pérdida de progresividad de las mismas. Ciertamente, la baja recaudación pública en España es el principal factor que afecta la capacidad del estado para ofrecer un sistema de protección social potente. España tiene unos ingresos púbicos sobre PIB 8 puntos por debajo de la media europea y por tanto, es muy complicado pretender modernizar y mejorar el Estado del Bienestar sin abordar una reforma fiscal profunda, que debe ser la prioridad. Más allá de esto, es esencial para nuestro país rediseñar su estado del bienestar para dar respuesta al complejo desafío de reducir la desigualdad en la era de la globalización.

España ha mantenido tradicionalmente niveles de gasto público sensiblemente inferiores a los de la media europea -43,8% del PIB frente a 47,3% en la UE (Eurostat 2016) -, y los recortes de los años más recientes han ampliado esa brecha. Pero la respuesta no puede consistir únicamente en revertir los recortes de gasto, sin enfocarse en la calidad e impacto del mismo. Según datos de Eurostat las transferencias públicas en España, excluidas las pensiones, reducen el riesgo de pobreza en un 26%, comparado con la media de la UE que lo hace en un 33,4% y muy alejado de los países nórdicos donde la reducen en el entorno del 50%. Y es que una revisión del gasto público en nuestro país, muestra que el gasto social es comparativamente mucho más pequeño que en los países más avanzados y solo una pequeña parte del mismo van dirigido a la población con menores ingresos, por lo que disminuye la desigualdad en menor medida que en la media de los países de la OCDE y, además, este impacto se ha ido reduciendo en los últimos años. Es decir, existen algunas grandes partidas de gasto público con escasa progresividad, que benefician sobre todo a las clases medias-altas, como los gastos en educación universitaria, educación concertada o muchas desgravaciones fiscales.

La modernización del programa socialdemócrata debe romper ciertos clichés y admitir que no todos los servicios publicos pueden ser completamente gratuitos, ni universales, y que la eficiencia y eficacia del gasto son fundamentales desde la perspectiva de la capacidad redistributiva y de reducción de desigualdades, más aún en un horizonte de importantes restricciones presupuestarias.

Todo ello revela la importancia capital de priorizar claramente aquellos programas que más contribuyen a reducir las desigualdades y combatir la pobreza, así como aquellos que estimulan la inversión productiva y las posibilidades de crecimiento futuro (formación, innovación, I+D). Se trata de reforzar el Estado del Bienestar con la perspectiva de que los programas de protección social deben actuar como un “círculo virtuoso” en el campo económico y social. No deben suponer por lo tanto un incentivo perverso para no activar la situación de las personas au­xiliadas, ni un acicate para mantener en la economía sumergida las activida­des de los beneficiarios.

Desde esta perspectiva, la prioridad debe ser ofrecer herramientas que garanticen una auténtica igualdad de oportunidades y para consolidar una economía inclusiva. En esta evolución del estado del bienestar, garantizar la igualdad de oportunidades en las primeras etapas de la vida tendrá más relevancia que una igualación de rentas en etapas posteriores, un mayor énfasis en políticas de formación y reciclaje para los parados que mejoren su empleabilidad, o políticas familiares, de ayuda a la dependencia y de igualdad que faciliten e incentiven la plena e igual integración de las mujeres en el mercado laboral.

Es por lo tanto necesario un debate más profundo para decidir qué servicios púbicos pueden ser totalmente gratuitos y universales (sanidad y educación hasta la secundaria) y cuáles deben tener un subsidio público cuyo nivel estará en función del nivel de renta; la clave pasa porque ningún ciudadano se quede sin acceso a la universidad, a medicinas, o a vivienda por falta de ingresos. Es decir, se trata más de proteger a los más vulnerables garantizando su acceso a la educación superior o a los medicamentos que requieren que extender el subsidio o la gratuidad de dichos servicios a toda la población.

Así mismo, nuestro estado del bienestar debe ser mucho más eficaz en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, cubriendo los nuevos riesgos sociales. Un reciente estudio del Banco de España ha revelado que han sido los pensionistas los que han salido mejor parados de la crisis en términos relativos comparados con las familias más jóvenes, de forma que hoy en día hay mayor porcentaje de riesgo de pobreza en menores de 16 años que en mayores de 65. Es sabido que nuestro sistema de protección está muy vinculado al mercado de trabajo y sin embargo, con la crisis han surgido numerosos colectivos sociales (jóvenes, familias monoparentales, inmigrantes, etc). que o nunca entraron en dicho mercado o llevan tanto tiempo fuera de él que han quedado totalmente desprotegidos Muchas de estas personas son desempleados de larga duración y es previsible que no vuelvan a encontrar trabajo. Por ello, es fundamental poner en marcha algún tipo de renta básica de inserción que sea un complemento a nivel estatal de las ya existentes en las CC.AA. garantizando un mínimo vital a todos los ciudadanos y con un enfoque especial en atajar la pobreza infantil, que se ha vuelto un problema particularmente lacerante en nuestro país.

Junto a lo anterior, el espíritu transformador y reformista debe defender una nueva relación entre las administraciones públicas y una ciudadanía más empoderada y responsable, lo que implica la máxima eficiencia y agilidad del sector público, la transparencia absoluta, la eliminación de duplicidades, y la introducción del gobierno electrónico, así como la evaluación permanente y la rendición real de cuentas.

El objetivo final en definitiva es la modernización del Estado del Bienestar, que combine solidaridad con responsabilidad, protección social y redistribución de la riqueza con inversión en crecimiento e innovación, y en el que la igualdad de oportunidades sea el mejor instrumento para que cada ciudadano pueda desarrollarse según sus expectativas, talento y esfuerzo.

Buena parte del recetario aquí propuesto va en la línea de mejorar la eficiencia de las políticas, al tiempo que se favorece la equidad. No obstante, no siempre es posible avanzar al mismo tiempo en ambos sentidos, lo que implica tomar decisiones sobre los trade off que generan determinadas políticas públicas. La socialdemocracia del siglo XXI, y el PSOE en concreto, debe recuperar el sentido de la eficiencia en la ejecución de las políticas públicas, pero en ningún caso debería hacerse a costa de sacrificar uno de sus principios rectores, como es el de la igualdad y la justicia social, pues son estos últimos y no el primero, el que impregna el carácter distintivo al movimiento socialista. Del espíritu reformista e innovador, capaz de concebir y ejecutar políticas renovadoras que avancen ambos valores juntos, dependerá en buena parte el éxito futuro de la socialdemocracia.