INTRODUCCIÓN
El acuerdo de investidura entre el Partit dels Socialistes de Catalunya y Esquerra Republicana de Catalunya pone de nuevo en primer plano la necesidad y urgencia de abordar la revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, vigente desde 2009, que debería haberse revisado en el quinto año de su vigencia, 2014. Previsiones que han incumplido todos los gobiernos desde entonces.
El actual sistema de financiación autonómico necesita ser reformado para dar respuesta a las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas (CCAA) y para corregir las desigualdades resultantes del modelo actual. Las dos cuestiones clave son el reparto de los recursos económicos entre los diferentes niveles de gobierno (equilibrio vertical) y el establecimiento de los mecanismos de nivelación que permitan a todos los habitantes disponer de un nivel similar de prestaciones con independencia de su lugar de residencia, sin que los que vivan en regiones más pobres se vean sometidos a una mayor presión fiscal (equilibrio horizontal).
En España existe una fuerte desigualdad entre las Comunidades Autónomas en relación con el producto interior bruto (PIB) por habitante, que es el indicador que refleja su capacidad fiscal. Así, el PIB por habitante entre la Comunidad más rica, Madrid, casi duplica (1,8 veces) al de las regiones más pobres, Andalucía y Canarias. Desde 2008, el proceso de convergencia está estancado. En ese período, aumentaron su peso en el PIB nacional Madrid y Cataluña. Las cuatro Comunidades más ricas, Madrid, Cataluña, País Vasco y Navarra representan el 19,4%; 19%; 5,9% y 1,7% del PIB respectivamente.
En el mismo período, se ha producido un deterioro de los servicios públicos, especialmente en la sanidad, que se deriva principalmente de la insuficiencia de los recursos destinados a los mismos. Esta insuficiencia está relacionada con el bajo nivel de ingresos y gasto público en relación con los países de nuestro entorno. Los ingresos públicos en relación con el PIB representan un 42,8 % en España frente a un 46,4 % en el Área Euro y los gastos un 46,4 % y un 50 % respectivamente. El Libro Blanco sobre la reforma tributaria (2022) señala que, desde una perspectiva comparada, los datos sugieren que el mayor déficit público español tiene que ver, sobre todo, con lo que ocurre por el lado de los ingresos y que la reforma del sistema fiscal español debería aumentar su capacidad recaudatoria y reducir sus costes de eficiencia.
En España, la descentralización regional del gasto público es muy elevada respecto a los países de nuestro entorno, 32% en España, en relación con el 7% en la UE-15 y con el 22 % en Alemania. El gasto del Gobierno central y la Seguridad Social, que incluye las pensiones y las prestaciones al desempleo, tiene un peso del 56% en España, frente a un 69% en la UE-15 y un 60% en Alemania. El resto corresponde a los gobiernos locales.
NORMATIVA VIGENTE
En relación con el sistema de financiación autonómica, la Constitución Española establece los principios de igualdad y autonomía financiera de las CCAA, conforme a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles; así como la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español y de solidaridad entre las nacionalidades y regiones. Además, afirma que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad y que las diferencias entre los Estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
En desarrollo de estos principios, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) recoge también que el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Determina la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales, independientemente de la comunidad autónoma de residencia, la solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones, y la suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. La garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales (SPF) se instrumenta a través del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) que tiene como objeto garantizar que las Comunidades Autónomas reciban los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad.
El Fondo de Garantía es un mecanismo en el que participan todas las comunidades Autónomas con un porcentaje (75%) de sus recursos tributarios en términos normativos, y el Estado con su aportación de recursos adicionales. Las Comunidades participan en el Fondo de Garantía en función de su población ajustada, en la que se incluye la singularidad de cada Comunidad según un conjunto de parámetros como son la población, la superficie, la dispersión, la insularidad, y la población protegida equivalente según grupos de edad. El sistema contempla además El Fondo de Suficiencia Global y dos fondos de Convergencia Autonómica, el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación que a su vez se distribuye en dos subfondos.
La principal fuente de ingresos de las Comunidades Autónomas son los impuestos cedidos. En el sistema vigente, el Estado cede a las Comunidades el 50% del rendimiento del IRPF y del IVA; y el 58% de los Impuestos Especiales. Así como el 100% de los llamados impuestos cedidos tradicionales, principalmente el Impuesto de Sucesiones y Donaciones; el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales; y el Impuesto sobre el Patrimonio. La titularidad de las competencias normativas de los tributos cedidos corresponde al Estado, si bien las CCAA comparten estas competencias salvo en el IVA y en algunos Impuestos Especiales. En el Impuesto de Sociedades, los rendimientos y competencia normativa pertenecen exclusivamente al Estado. Los impuestos más importantes por la cuantía de los ingresos son el IRPF y el IVA, correspondiendo la competencia normativa al Estado, si bien en el IRPF las CCAA tienen importantes competencias normativas.
RESULTADOS DEL SISTEMA
En el año 2022, a través del Fondo de Garantía doce Comunidades recibieron en conjunto 19 mil millones de euros (mM€) más de los que aportaron, cantidad que se financió con 12,7 mM€ del Estado (65,4%); 5,2 mM€ de la C. de Madrid (26,6%); 1,3 mM€ de la C. de Cataluña (6,7%) y 0,3 mM€ de la C. de Baleares (1,3%). Los resultados del Sistema presentan diferencias significativas e injustificadas en la financiación por habitante ajustado entre las Comunidades Autónomas. Así, mientras Comunidades como Madrid y Cataluña se sitúan en la media de financiación por habitante ajustado, las de Cantabria y La Rioja reciben una financiación muy superior a la media, y otras como Valencia, Murcia, Andalucía y Castilla- La Mancha están muy por debajo de la media. Por tanto, los resultados del modelo actual no responden a los principios que orientan el actual Sistema de Financiación y deben ser corregidos. Estas diferencias se explican en parte por el mantenimiento a lo largo de los años del criterio de statu quo y del coste efectivo de los servicios, calculado en el momento del traspaso de cada competencia. La consecuencia es un modelo complicado y opaco, producto de múltiples fondos y ajustes.
SENTIDO Y ALCANCE DE LA PRÓXIMA REFORMA
En relación con la reforma del sistema de financiación debe tenerse en cuenta que, dado el bajo nivel de ingresos en relación con el PIB respecto a los países de nuestro entorno, es necesario mejorar la suficiencia de recursos de las Administraciones Públicas en general y de las CCAA en particular, si se quiere disfrutar de un nivel similar de los servicios públicos relacionados con el Estado de Bienestar. Como se ha señalado, una de las cuestiones clave es el reparto de los recursos económicos entre los dos niveles de gobierno, central y autonómico (equilibrio vertical). Es decir, acordar a quién corresponden los rendimientos y dónde residen las competencias normativas. Dado que el Estado presta un conjunto de bienes y servicios y redistribuye los recursos, debe tener autonomía para decidir el nivel de sus ingresos y de sus gastos para la prestación de los bienes y servicios de su competencia, así como el grado de solidaridad que desea introducir. Por su parte, las CCAA en base a los principios de autonomía y suficiencia financiera deben tener instrumentos financieros propios con capacidad normativa para desarrollar sus políticas fiscales dentro de su ámbito competencial a fin de disponer de los recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias.
La finalidad de la reforma del sistema debe ser la mejora de la calidad de los servicios públicos en todas las Comunidades Autónomas. Los principios que deben orientarla son los de autonomía y suficiencia financiera, para disponer de los recursos necesarios para el el ejercicio de sus competencias; y el de equidad, para asegurar un nivel similar de prestaciones de los servicios públicos a los ciudadanos con independencia del lugar de residencia. Existen ya sólidos trabajos previos para abordar esta reforma, entre los que cabe destacar el realizado por la Comisión de Expertos para la revisión del Sistema de Financiación Autonómica (2017) y más recientemente el del Foro económico de Galicia (junio 2024).
En relación con los principios de autonomía y suficiencia financiera, se recomienda reforzar la capacidad normativa de las CCAA para que puedan disponer de una mayor autonomía para modular sus ingresos, así como revisar los actuales porcentajes de participación en los principales ingresos tributarios compartidos. En relación con el IRPF se propone mantener el reparto de rendimientos actual y se señala que si se aumentara el peso en el tramo autonómico aumentaría el ingreso de las CCAA, pero limitaría la capacidad redistributiva de la Administración Central. En relación con el IVA, se recomienda otorgar a las CCAA, actuando de forma colegiada, la capacidad de fijar los tipos de un tramo autonómico del IVA que se regularía de forma separada del tramo estatal. También se plantea un posible tratamiento similar en relación con los Impuestos Especiales. En relación con el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, cuya regulación es del año 1987, se propone la actualización de su normativa básica y la introducción de un mínimo exento único, a fin de evitar la competencia fiscal a la baja entre CCAA. La propuesta en relación con el Impuesto de Patrimonio es similar, determinar por parte del Estado una base imponible homogénea y un mínimo exento amplio en todo el territorio. Además, se plantea la posible conveniencia de una ley marco de fiscalidad ambiental que pudiera atribuir las distintas figuras impositivas o los hechos imponibles relevantes a los diferentes niveles de gobierno. Por otra parte, la autonomía y suficiencia financiera debe ponerse en relación con una mayor transparencia en el sentido que se cumpla el principio de responsabilidad fiscal y que cada administración aparezca ante sus ciudadanos como responsable de los impuestos que recibe. En ese sentido, sería conveniente que los impuestos autonómicos, incluidos los parcialmente cedidos, sean claramente reconocibles por los ciudadanos.
En relación con el principio de equidad, debido a las diferencias de renta existentes entre las CCAA, es necesaria la utilización de transferencias de nivelación que serán significativas en las comunidades de menor renta para que puedan tener un nivel similar de recursos en términos de unidad de necesidad, a igualdad de esfuerzo fiscal, para que todos los ciudadanos puedan acceder a un mismo nivel de servicios públicos. En este sentido, habrá que definir el alcance de la nivelación, que depende fundamentalmente de cuánto se nivela, es decir del porcentaje de los tributos cedidos en términos normativos que las CCAA aportan al fondo de nivelación. Hasta el año 2009, el sistema contemplaba implícitamente la nivelación total para posibilitar un nivel similar de provisión de los servicios descentralizados. En 2009, se introdujo la nivelación parcial al distinguir los servicios públicos fundamentales, definidos como la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales, y el resto. Solo los servicios fundamentales serían objeto de nivelación. De forma que en el actual modelo el porcentaje de financiación sujeta a nivelación es del 75% de los tributos cedidos en términos normativos, que se explica por el peso que se estima que tienen los servicios públicos fundamentales en el gasto autonómico. En el nuevo modelo de financiación, el grado de nivelación vendrá determinado por la decisión que se tome en relación con el porcentaje citado. Además, puede establecerse una nivelación plena o parcial de los recursos por habitante ajustado. Hasta ahora los acuerdos de financiación se han basado en principio de nivelación total de forma que los niveles de financiación no establezcan una relación directa con la capacidad fiscal. Un sistema de nivelación parcial pone límites a la redistribución autonómica. Así, si se introduce el principio de ordinalidad, el mecanismo de nivelación no debe alterar la ordenación de las Comunidades en recursos por habitante ajustado en relación con su ordenación en términos de capacidad fiscal. No obstante, si la nivelación es plena (iguales recursos por habitante ajustado), la cuestión de la ordinalidad es menos relevante.
Otra cuestión que considerar se refiere a la Administración Tributaria, quién gestiona y recauda los tributos. Como se ha señalado, la Constitución y la LOFCA establecen que las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios del Estado. La situación actual es que coexisten la Agencia Estatal de Administración Tributaria que tiene competencias exclusivas sobre los principales impuestos (IRPF, IVA, Impuesto de Sociedades y gran parte de los Impuestos Especiales) y las Administraciones tributarias de las CCAA. A fin de mejorar la eficiencia y la coordinación, la Comisión recomienda un modelo de Administración tributaria integrada en el que participen el Estado y las CCAA, que culminaría con la constitución de una única Administración tributaria de titularidad mixta del Estado y de las CCAA. La primera etapa del modelo se llevaría a cabo utilizando la figura del Consorcio, ya que permite la coexistencia de la personalidad jurídica de las diferentes Administraciones tributarias.
Finalmente, es oportuno recordar que la Constitución en su artículo 158 además de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos en todo el territorio, determina que se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión con el fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas. Si bien el Fondo de Compensación Interterritorial se configura como un instrumento financiero clave en términos de solidaridad, este ha ido perdiendo peso a lo largo de los años. Así en los Presupuesto del Estado del año 2023 su importe no alcanza el 0,04 % del PIB, cuantía insuficiente para cumplir con su objetivo. En la Ley del Cupo vasco se contempla una aportación a esta finalidad, como Carga no asumida. Como instrumento de solidaridad y cohesión territorial, parece conveniente aumentar significativamente su dotación y establecer el objetivo de convergencia de la renta y la riqueza entre los territorios.
En resumen, es necesario reformar el modelo de financiación autonómico actual debido a que está desactualizado y presenta fuertes diferencias de financiación por habitante que no están justificadas. Para corregir estas desigualdades se debe simplificar el sistema, en el sentido de reducir el número de fondos, y eliminar los condicionantes históricos (el coste efectivo acordado y la cláusula de statu quo). Además, con carácter inmediato a través de un fondo transitorio financiado por el Estado, se deben aportar recursos adicionales a las comunidades de Murcia, Valencia, Andalucía y Castilla-La Mancha cuyos recursos están por debajo de la media en términos de financiación por habitante, lo que repercute en la calidad de los servicios a sus ciudadanos.
EL CONCIERTO VASCO
Además del sistema de financiación del régimen común (Sistema LOFCA), en España existe un régimen especial amparado en la disposición adicional segunda de la Constitución (“La constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”) de convenio/concierto de las comunidades forales del País Vasco y Navarra. Conforme a la norma reguladora del Concierto del País Vasco, “La exacción, gestión, liquidación inspección revisión y recaudación de los tributos que integran el sistema tributario de los Territorios Históricos corresponderá a las respectivas Diputaciones Forales”. Su sistema tributario se regirá por el principio de “respeto de la solidaridad en los términos prevenidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía.” Además, “La aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma del País Vasco”. En consecuencia, al País Vasco le corresponden los rendimientos y gestión de sus propios impuestos y aportan al Estado un Cupo global como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma directamente la Comunidad Autónoma (Cargas no asumidas). El sistema del Convenio de Navarra es similar. Esta situación, amparada constitucionalmente en los términos transcritos, debería revisarse de modo que su articulación, criterios y cálculos se realice de modo transparente y no como hasta ahora. Los conceptos y criterios han de cumplir con las previsiones constitucionales de igualdad, solidaridad, sin que quepan en ella colectivos que resulten privilegiados económicamente. Por ello en el cálculo del cupo han de incluirse, además de los gastos de bienes y servicios prestados por la Administración del Estado, los gastos redistributivos y singularmente las transferencias y créditos destinados al presupuesto de la Seguridad Social (pensiones y otras prestaciones económicas). En cualquier caso, la financiación de todas las administraciones públicas, sean del régimen que sean, sus ingresos, gestión y liquidación han de quedar sometidos al principio de transparencia, al debate público de modo que ostenten la legitimidad que necesita la Hacienda Pública.
Además de las consideraciones anteriores, debe destacarse que como resultado de la forma en que se ha instrumentado el cálculo del Cupo vasco y la Aportación navarra, estos territorios disponen de una financiación significativamente mayor a las del régimen común. La revisión señalada en el párrafo anterior facilitaría que el régimen común y el foral ofrecieran resultados similares. Es decir, que los recursos en términos de financiación por habitante ajustado fueran similares en los territorios forales y los de régimen común. Se cumpliría así con el principio establecido por la Constitución de que las diferencias entre los Estatutos de de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
ANÁLISIS DEL ACUERDO PSC – ERC
El reciente acuerdo de investidura entre el Partido de los Socialistas de Catalunya y Esquerra Republicana de Catalunya, según la versión que se conoce, describe que ambos partidos “suscriben un acuerdo para permitir que Catalunya gane soberanía a partir de cuatro compromisos esenciales”, uno de los cuales es: “Impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal, …” Principio que aparece también también en la pregunta de ERC a sus bases: «¿Estás de acuerdo en que Esquerra Republicana vote a favor de la investidura del candidato socialista a cambio de la soberanía fiscal, …» El documento incluye el acuerdo para un nuevo modelo de financiación singular en el que se afirma que “Cataluña sufre una infrafinanciación sostenida en el tiempo que supera con creces lo que correspondería a un modelo de solidaridad entre territorios.” “Un modelo de financiación que tiene como resultado una distribución poco justa de los recursos entre los territorios del Estado…” El acuerdo plantea “un nuevo modelo de financiación basado en una relación bilateral con el Estado … que garantice la soberanía fiscal de la Generalitat”. Y continúa, “Por ese motivo es necesario un aumento sustancial y progresivo de la capacidad normativa en todos los tributos generados en Cataluña para poder adaptar el sistema fiscal a las necesidades del país y disponer de la cesión del rendimiento de estos tributos”. Establece, así un “nuevo modelo de financiación para la Generalitat de Cataluña basado en la negociación bilateral con el Estado” y acuerdan: “La gestión, la recaudación, la liquidación y la inspección todos los impuestos soportados en Cataluña corresponden a la Agencia Tributaria de Cataluña, salvo los de naturaleza local.” Además, el acuerdo señala que la aportación de Cataluña a las finanzas del Estado consistirá en un porcentaje de participación en los tributos, como contribución al coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña, además de una aportación a la solidaridad que debe estar limitada por el principio de ordinalidad. Para el período transitorio, mientras se despliegue el nuevo modelo, el acuerdo reclama un incremento sustancial de recursos y la compensación por los desequilibrios que se han producido en la vigencia del actual modelo.
En resumen, el acuerdo establece un nuevo modelo de financiación para la Generalitat de Cataluña, basado en una negociación bilateral con el Estado, al margen por tanto del resto de las Comunidades Autónomas del régimen común, que garantice la soberanía fiscal de la Generalitat, a quién corresponderán los rendimientos de todos impuestos generados en Cataluña, así como la gestión y recaudación de estos a través de la Agencia Tributaria de Cataluña. La aportación de Cataluña al Estado, que se negociaría bilateralmente entre ambos, consistiría en un porcentaje de participación del Estado en los tributos. En lo esencial, se trata de un Modelo de una Aportación al Estado, negociada de forma bilateral basado en que la Generalitat recauda y percibe todos los impuestos recaudados en Cataluña.
El objetivo explícito de este modelo es obtener mayores recursos para la Generalitat que los proporcionados por el sistema común al resto de las CCAA, a través de un proceso de negociación bilateral del Estado con la Generalitat. Precisamente ese proceso de negociación bilateral permite explicar la significativa mayor financiación por habitante que disfrutan las comunidades forales en la actualidad y que, como ya se ha explicado, podría corregirse con un cálculo más transparente de las denominadas cargas generales del Estado no asumidas por las Comunidades forales. Extender esa mayor financiación a a otra Comunidad sería privilegiarla y aumentar la desigualdad con el resto de las CCAA, agravada significativamente porque Cataluña representa casi el 20% del PIB frente 5,9% del País Vasco, infringiendo lo establecido en el artículo 138.2: que las diferencias no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Como ya se ha señalado, los componentes del concierto del País Vasco y del modelo de aportación de la Generalitat tienen en común sus principales componentes: a) gestión, recaudación y disposición de los rendimientos de los tributos soportados en su territorio, b) negociación bilateral de una aportación a la Hacienda Central, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad en el caso del País Vasco o limitado al coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña y una aportación a la solidaridad, en el caso de esta Comunidad. Un elemento fundamental es que en la negociación bilateral se puedan conseguir mejores resultados que en una multilateral. En todo caso, el volumen mayor de recursos obtenido por Cataluña, y por otras CCAA si se extendiera, disminuiría los recursos de la Hacienda Central con el resultado de un sistema menos progresivo en la distribución territorial de los recursos públicos. Y esto conduce a la cuestión de qué pasaría si se generalizara este modelo. Si todas las Comunidades retuvieran la recaudación de los tributos y realizaran aportaciones a la Hacienda Central mediante negociones bilaterales, la Hacienda del Estado podría entrar en una situación de graves riesgos. En todo caso, no es acorde con un sistema fiscal de tipo federal que la hacienda central no obtenga recursos tributarios en una parte de su territorio a cambio de una aportación global.
El Estado, como responsable último de la Hacienda general y de la dirección de la política económica, debe disponer de un espacio fiscal propio para poder establecer sus impuestos con plena autonomía, para obtener los recursos necesarios para realizar sus funciones y asegurar la cohesión social y territorial, así como para hacer efectivo el principio de solidaridad y garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales (incluidas las pensiones y las prestaciones por desempleo en todo el territorio), estableciendo los mecanismos de nivelación horizontal adecuados. Y para ello debe disponer de autonomía financiera, ya que en caso contrario no podría decidir el volumen y composición de sus ingresos y de sus gastos.
CONCLUSIÓN
En consecuencia, el cambio en el modelo de financiación que está a discusión va mucho más lejos de las alternativas de financiación de una Comunidad, quebraría la articulación del Estado, que carecería de autonomía tributaria, y cuestionaría los mecanismos de cohesión y solidaridad existentes. En definitiva, este no es un modelo que quepa en un estado de tipo federal.
Frente a este modelo de soberanía fiscal de las Comunidades, un modelo federal descentralizado, de recursos compartidos, con autonomía, suficiencia financiera y capacidad normativa tanto de la Hacienda central como de las autonómicas y de carácter multilateral, resulta un modelo mejor para avanzar en la igualdad y la solidaridad. Finalmente, frente al elevado riesgo de pérdida de igualdad y cohesión social derivado de las negociaciones bilaterales, sería conveniente fortalecer los mecanismos e instituciones de cooperación entre las CCAA y, en particular, el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera que debería jugar un papel importante, como lo ha desempeñado en el pasado, en la reforma del modelo vigente.
