Un traje a medida: economía política del sistema electoral
Carmen Sánchez es Economista y Especialista en Gobernabilidad Democrática.
En el actual contexto de la crisis económica, son cada vez más los analistas que están poniendo el acento en las deficiencias del sistema institucional diseñado en la constitución española y en su incapacidad genérica para lograr buenas políticas. Desde el modelo territorial, hasta el sistema electoral se han puesto en tela de juicio. Está claro que las instituciones no pueden hacer milagros, pero es muy difícil tener buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno.
Durante los últimos años se ha venido denunciado con insistencia que el sistema electoral español introduce graves diferencias en el valor del sufragio de los ciudadanos, y estas quejas han dado pie a diferentes propuestas de reforma. De manera periódica, y en algunos casos sin mayor profundidad de análisis, surge como un mantra en el debate público la necesidad de reformar el modelo electoral vigente. En el marco de las opiniones surgidas en las últimas semanas, quisiéramos aprovechar también este espacio para compartir algunas reflexiones al respecto:
En primer lugar, el reconocimiento de la influencia que el sistema electoral tiene sobre el funcionamiento del conjunto del sistema político, en especial, sobre la posibilidad de que los ciudadanos estén lo suficientemente vinculados a sus líderes como para exigir una verdadera representación y una responsabilidad real. Sin duda, es una de las claves en la relación entre gobernabilidad y democracia, además de ser un vehículo fundamental para que la sociedad haga oír sus voces y ejerza sus opciones. En España además, donde la Jefatura de Estado es hereditaria y los poderes ejecutivo y judicial son nombrados por el poder legislativo, las elecciones son las únicas vías de participación efectiva que tenemos los ciudadanos en cuestiones de gobierno y por lo tanto, sobra seguir profundizando sobre su importancia.
En segundo lugar, y en base a la relación entre sistema de partidos, gobernabilidad y calidad de la democracia, optar por un determinado modelo electoral debería ser una de las decisiones institucionales más importantes en una democracia. Una reforma normativa de esta naturaleza podría proveer la ingeniería necesaria la cooperación dentro de una sociedad, a veces incluso dividida y sin embargo, no suelen ser el resultado de una profunda reflexión ni de un amplio proceso de deliberación, sino más bien, una combinación casual de circunstancias, resultado de una situación histórica peculiar y, en su mayoría, condicionada por la configuración del contexto previo (path-dependency).
El sistema electoral español ha permanecido inmune a cambios desde su concepción original y ha tenido una serie de consecuencias positivas y negativas en la representatividad y la gobernabilidad de nuestro país. Ha propiciado la formación de gobiernos duraderos y esta estabilidad ha sido uno de los elementos fundamentales desde los que entender la consolidación de nuestra democracia. Sin embargo, estas ‘bondades’ se han conseguido a costa de la representación del electorado en detrimento de la proporcionalidad y de la falta de mecanismos para que los políticos rindan cuentan a la sociedad.
Es un sistema complejo, creado en un contexto histórico determinado y para resolver una situación política específica. Impone el bipartidismo y hace casi imposible que un tercer partido tenga la fuerza suficiente para actuar como moderador. Su particular reparto de las magnitudes y la utilización de una fórmula que prima a los partidos con más peso son los principales responsables de que su funcionamiento produzca resultados lejanos a la proporcionalidad perfecta. Veamos en detalle algunos elementos que provocan esta falta de proporcionalidad:
El primero, sin duda, es el tamaño del distrito. La forma de asignar a los parlamentarios sobre la base de mayorías provinciales reduce considerablemente el nivel de representación de las minorías cuyos votantes no se encuentran concentrados geográficamente, distorsionando el voto de muchos ciudadanos, pues desfigura sus preferencias y convierte sus votos en ‘votos útiles’.
De esta manera, los únicos partidos que pueden acceder a la representación parlamentaria son aquellos con un respaldo mayoritario en el conjunto de la nación, o aquellos que, aún siendo minoritarios, tengan su electorado concentrado en provincias ‘clave’.. Una vez que queda claro que la forma más fácil de ‘hacerse oír’ siendo pequeño es agrupando electores en una provincia, la estrategia más directa para conseguirlo es mediante programas regionalistas, dejando al país ‘huérfano’ de formaciones políticas capaces de plantear una alternativa a los dos grandes partidos. Esta particularidad del sistema español está estos días de plena actualidad, pues es la que ha concedido durante los últimos años la llave de la gobernabilidad a los partidos nacionalistas.
Otro elemento al que suele atribuirse efectos sobre la falta de proporcionalidad es el modelo de conversión de votos en escaños. Si bien es cierto es que la fórmula D’Hondt favorece a los partidos mayoritarios, también lo es que el sesgo que introduce es considerablemente menor que el atribuible al tamaño de las circunscripciones. Aunque existen sistemas de asignación proporcional que podrían ofrecer una mejor representatividad, en realidad, todas las fórmulas electorales proporcionales se limitan a fijar un ‘precio’ por escaño, y ‘cuanto más caro, mejor para los partidos pequeños: cuanto más barato mejor para los grandes´.
Además de los costes sobre la fiel representación, la proporcionalidad con listas cerradas provoca la desvinculación entre el elector y el elegido, pues cuando un español vota, en realidad vota por una preferencia y no por ningún candidato, vota por una lista de candidatos que previamente ha sido diseñada por el partido provocando efectivamente que primen el vínculo hacia el interior del partido, que es donde se confeccionan las listas, en lugar de hacia los ciudadanos que les votaron. En 1977, los partidos políticos que surgían de la época franquista eran frágiles por naturaleza y de ahí que las listas cerradas y bloqueadas fueran la mejor terapia para fortalecerlos. Así, el resultado, que tenía como propósito dar consistencia al sistema de partidos, con el transcurso ha ido transformando al sistema en un modelo cada vez más parecido al presidencialista.
El sistema podría mejorarse en términos de representatividad si la lista estuviera abierta, pero hemos de tener en cuenta que esta fórmula requiere una gran educación política de la ciudadanía y aunque sea un factor menor, también presenta mayor dificultad a la hora del recuento. El caso de Alemania, que combina la proporcionalidad pura con la elección directa de los diputados, es un referente para los defensores de este sistema.
Frente a todo lo mencionado, varias y de diversa índole son las propuestas que se plantean en la búsqueda de un sistema alternativo.
Recientemente algunos analistas (y no tanto formaciones políticas) han vuelto a argumentar sus preferencias por un sistema mayoritario de circunscripciones uninominales. Sus partidarios señalan que este sistema favorece el bipartidismo y que éste resulta funcional porque permite las mayorías otorgando mayor estabilidad y capacidad de dirección (eficacia). Sin embargo, la representación proporcional es el principio que con mayor frecuencia conduce a la creación de mayorías legislativas apoyadas por una mayoría de votantes y a la larga, aquellos que han sido capaces de otorgar la mayor estabilidad. Además,los sistemas mayoritariosponen su mayor énfasis en la concentración frente la representación en detrimento del pluralismo y el principio de igualdad de oportunidades.
En cualquier caso, desde las “Leyes de Duverger”, mucho se ha dicho sobre los efectos del modelo electoral en el sistema de partidos pero lo que es cierto, es que el tipo de sistema electoral en vigor en un país es reflejo, y no sólo causa, de la correlación de fuerzas establecida entre las fracciones de los partidos. Parecería que, dadas las circunstancias, lo más razonable sería `ajustar el traje´ a los cambios que se han producido en el `modelo´ en lugar de confeccionar uno nuevo, es decir, modificar los elementos del sistema que están distorsionando el principio proporcional en lugar de modificar el principio en sí.
En este sentido por ejemplo, se ha solicitado que el número de escaños asignados a cada provincia se calcule con relación al número de electores inscritos en el censo y no en proporción a la población de derecho. Si lo que se deseara es mantener la representación local, la solución de compromiso entre proporcionalidad y territorialidad pasaría por hacer circunscripciones electorales más grandes (por ejemplo las CCAA). Aun manteniendo de esta manera desviaciones sobre la proporcionalidad pura, los defensores de esta propuesta sostienen que ésta sería menor, y en contrapartida, se mantendría la idea de `representantes del territorio´ que en teoría tienen los diputados. En variaciones sobre esto, otros defienden que los diputados deberían elegirse por circunscripción nacional y los Senadores (cuando no comparten la supresión del Senado como hacen algunos) deberían elegirse por circunscripción autonómica en cuanto representante de los territorios.
Otros elementos se refieren a la reducción de la representación mínima inicial a un diputado, de forma que sean más los escaños a repartir en proporción a la población elevando del número de diputados del Congreso de los trescientos cincuenta actuales a los cuatrocientos que, como máximo, permite el texto constitucional, aunque esta última opción no parecía que tuviera cabida en el momento actual de recortes.
En relación con la atribución de escaños a las candidaturas, la mayoría de las propuestas se orientan a incrementar la proporcionalidad del sistema con la sustitución de la regla D’Hondt por una fórmula de escrutinio de efectos más proporcionales y de la supresión de la barrera electoral del 3% de los votos válidos emitidos en cada circunscripción. Al margen, aunque estrechamente relacionada, también se ha sugerido el establecimiento de una barrera a escala nacional para evitar que la gobernabilidad del país dependa de partidos cuyo apoyo electoral se reduce a un ámbito territorial limitado. Además, desde amplios sectores de opinión se viene proponiendo la conveniencia de que los electores gocen de un mayor protagonismo en la designación de sus representantes parlamentarios y a este propósito responden las propuestas de desbloqueo y, en su caso, apertura de las listas electorales, de forma que los votantes puedan alterar el orden de candidatos establecido por los partidos políticos o confeccionar su propia lista con candidatos de diferentes partidos.
En cualquier caso, y este es mi punto, cualquier debate serio en aras de una posible reforma debe partir de la definición previa de los efectos que se quieren obtener con dicha reforma. Responder al ¿qué queremos? antes de plantear los elementos que nos permitan lograrlo. Detenerse por ejemplo, a pensar qué queremos primar, pues están inversamente relacionadas: la gobernabilidad (efectividad en cuanto al funcionamiento del sistema político), la representación o la responsabilidad en la relación `elegido-votante´, (participación y legitimidad).
Si bien la función de los partidos es imprescindible, no lo es menos poner límites a sus excesos y en esta lógica, los modelos deberían analizarse como medios para ‘aproximar o separar’ a los partidos políticos de los ciudadanos y viceversa.
En resumen, no existe un sistema electoral que sea el ‘ideal’, existen decenas de modelos y variaciones que se categorizan en función de la proporcionalidad en que traducen los sufragios emitidos en escaños y el marco de referencia en su selección puede ser tan importante incluso como la selección misma.
Si bien algunos sistemas producen mejores resultados proporcionales que otros, las consecuencias dependerán en muy alto grado del contexto institucional y social del país y el resultado dependerá tanto de la `calidad del traje´ en sí, como del `modelo que lo use´ y de la adecuación de su uso a las características del `evento´. La política comparada demuestra que sistemas diferentes consiguen resultados similares – véase el caso de Reino Unido y Dinamarca-, por lo que sin lugar a dudas, lo que es esencial es que nos hagamos “un traje a medida”, y examinemos, con criterio, las llamadas a adoptar sistemas que, con todos los elementos de juicio puestos encima de la mesa, no son ni mucho menos una panacea para resolver el dilema de una mejor representación política.
