Voto particular de Cristina Narbona sobre el almacén nuclear

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A continuación reproducimos el voto particular de Cristina Narbona, consejera del Consejo de Seguridad Nacional, y miembro de Economistas Frente a la Crisis, sobre  la solicitud de autorización previa o de emplazamiento de la instalación nuclear del Almacén Temporal Centralizado (ATC).

***

SESIÓN DEL PLENO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR  Nº 1357

(27 de julio de 2015)

VOTO PARTICULAR DE LA CONSEJERA CRISTINA NARBONA RUIZ

Voto particular que formula la consejera Dª Cristina Narbona Ruiz en virtud de los artículos 26.1 y 34.5 del Estatuto del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), relativo a la Propuesta de Dictamen Técnico (PDT) procedente de la Dirección Técnica de Seguridad Nuclear (DSN) para la solicitud de autorización previa o de emplazamiento de la instalación nuclear del Almacén Temporal Centralizado (ATC) de combustible nuclear gastado y residuos de alta actividad en el municipio de Villar de Cañas (Cuenca), en respuesta a la documentación presentada por la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (ENRESA) para solicitar las autorizaciones previa y de construcción del ATC, recibida en el CSN el 14 de enero de 2014 (a través de la Dirección General de Política Energética y Minas de la Secretaría de Estado de Energía del Ministerio de Industria, Energía y Turismo).

La consejera Narbona

EXPONE Y ARGUMENTA

  • Que un Almacén Temporal Centralizado (ATC) de combustible nuclear gastado y residuos de alta actividad es una instalación absolutamente necesaria para España, dado el volumen de residuos radiactivos de alta actividad ya acumulados en el envejecido parque nuclear español. Hace una década, fue la opción considerada como la mejor de las posibles por la mayor parte de los componentes de la Mesa de Diálogo sobre la evolución de la energía nuclear, impulsada por el Gobierno (entre noviembre de 2005 y mayo de 2006). Asimismo, el 27 de julio de 2006 la mayoría de grupos parlamentarios aprobó en la Comisión de Industria del Congreso una Proposición no de Ley para el establecimiento de una Comisión Interministerial a efectos de establecer los criterios a cumplir por el emplazamiento del ATC y su centro tecnológico asociado. La necesidad de un ATC (o, en su caso, de cualquier otra opción que se hubiera decidido por parte del Gobierno) no implica, sin embargo, el apoyo a cualquier emplazamiento para un ATC ni tampoco el apoyo a una tramitación inadecuada del ATC seleccionado.

  • Que un Almacén Temporal Centralizado (ATC) de combustible nuclear gastado y residuos de alta actividad es una instalación nuclear (de alto riesgo potencial). Por lo tanto, las condiciones para su emplazamiento, construcción y explotación deben ser óptimas, teniendo en cuenta  que la seguridad es el resultado de un conjunto de factores estructurales, operativos y organizacionales (factores, todos ellos, completamente interdependientes e interrelacionados).

  • Que muchos de los informes técnicos de evaluación y notas informativas elaboradas por varias áreas de la Dirección Técnica de Seguridad Nuclear (DSN) del CSN alertan con claridad sobre la mala calidad de los terrenos de la parcela escogida en el municipio de Villar de Cañas (Cuenca) para albergar un ATC. A la luz de tales informes, se trata de terrenos inadecuados tanto desde el punto de vista de la seguridad como desde el punto de vista del previsible incremento del coste que implicaría la construcción del ATC en ese emplazamiento (en caso de llevarse finalmente a cabo).

  • Que las conclusiones de algunos de los informes realizados por el Área de Ciencias de la Tierra (CITI) confirman las características desfavorables en el terreno de cimentación del ATC. Así, por ejemplo, una de las conclusiones afirma textualmente lo siguiente:

 “La evaluación realizada acerca de la idoneidad del emplazamiento propuesto por ENRESA para el ATC concluye que no se puede afirmar que resulte idóneo, para el estado actual de los trabajos de caracterización. Ello se debe a que se ha constatado que los terrenos en los que se asienta dicho emplazamiento presentan diversas características desfavorables, identificadas en los estudios de caracterización realizados por ENRESA, relativas a la presencia de materiales yesíferos y materiales arcillosos en contacto con el agua. Además, la valoración cuantitativa de dichas características indica la existencia de amplios rangos de incertidumbre.”

  • Que los tres informes independientes encargados a la consultora URS (considerada una de las más prestigiosas empresas globales de ingeniería, con amplia experiencia en más de 150 países), certifican los numerosos y graves problemas identificados en los terrenos seleccionados.

  • Que, lamentablemente, ENRESA no ha sido capaz de aportar a fecha de hoy toda la información solicitada por el CSN con la calidad y los plazos requeridos. Así, tanto los informes técnicos de varias áreas de la Dirección Técnica de Seguridad Nuclear (DSN) como los informes independientes de la consultora URS alertan de la insuficiencia de estudios y conocimientos en profundidad sobre determinados aspectos del suelo, siendo necesario disponer de más tiempo y de más trabajos para alcanzar una adecuada caracterización del mismo. En el informe definitivo contenido en la PDT, el cuerpo técnico del CSN considera imprescindible, entre otras cuestiones, la realización por parte de ENRESA de los siguientes análisis y estudios:

–    Elaborar un plan de actividades complementarias para verificar las bases de diseño.

–    Elaborar un plan de medidas compensatorias que minimicen la posibilidad de acceso de agua al subsuelo del emplazamiento.

–    Elaborar un análisis de detalle de las medidas protectoras consideradas en el diseño.

–    Elaborar un programa específico de vigilancia del terreno, que permita verificar que las consideraciones de diseño se mantienen dentro de los márgenes aceptables y de modo continuado durante la vida útil de la instalación (y que también debe identificar medidas correctivas a adoptar ante cualquier incidencia relevante que se detecte).

  • Que a esta consejera, tras estudiar y analizar detenidamente la documentación aportada por la DSN, le cabe la duda razonable de si la envergadura de las condiciones propuestas por ENRESA se ajusta a las necesidades (en materia de seguridad) del proyecto. Así,  todo apunta a que, dadas las características desfavorables evidenciadas en el emplazamiento elegido y su importancia para la seguridad operativa de la instalación durante toda su vida útil (60 años), nadie puede garantizar que se haya comprobado con el rigor necesario (ni con la transparencia exigible) la adecuada proporcionalidad real entre las necesidades a resolver del ATC y los recursos económicos, humanos y tecnológicos que habrá que aplicar para garantizar su seguridad operativa y funcional (para reducir las altas incertidumbres actualmente existentes, así como para adoptar medidas compensatorias y de vigilancia y control posterior, probablemente a perpetuidad). En consecuencia, esta consejera considera que tales incertidumbres no son aceptables en el contexto normativo actual, teniendo en cuenta, en particular, el RD 102/2014 para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos, que establece en su Artículo 3 lo siguiente: “La aplicación de las medidas destinadas a la gestión segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos responderá a un proceso de aproximación graduada, de manera que el nivel de análisis, de documentación y de actuaciones sea proporcional a la magnitud de los riesgos implicados, a la importancia relativa para la seguridad, al objeto y a las características de la instalación o actividad y a cualquier otro factor que se considere relevante”.

  • Que actualmente sigue en vigor el VI Plan General de Residuos Radiactivos (PGRR), aprobado por el Consejo de Ministros del 23 de junio de 2006, a pesar de haberse realizado ya la transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva europea vigente en esta materia, que obliga a la elaboración de un nuevo PGRR con mayores exigencias para garantizar la gestión responsable y segura de los residuos nucleares.

  • Que el proyecto de ATC presentado por ENRESA se basa en el citado VI PGRR, cuyas previsiones han quedado superadas por la realidad. Entre otras cuestiones, por la manifiesta política del actual Gobierno de propiciar la prolongación hasta los 60 años de la actividad de las centrales nucleares (en el PGRR vigente se contemplaba la vida útil  hasta los 40 años de operación), lo que comportaría, en caso de llevarse a cabo, un significativo incremento del volumen de residuos nucleares a almacenar. Asimismo, el notable retraso en la ejecución del ATC (su puesta en marcha se preveía en 2010, tal y como recoge el VI PGRR) ha obligado a que estén ya construidos, en fase de construcción o en fase de licenciamiento cinco Almacenes Temporales Individualizados (ATI), previéndose un sexto ATI cuyo licenciamiento será solicitado previsiblemente en breve plazo al CSN.

  • Que el proyecto de ATC presentado por ENRESA, al estar justificado en el vigente VI PGRR, no prevé su ampliación futura, que podría ser necesaria debido al crecimiento del inventario de combustible gastado y de otros residuos de alta actividad. De hecho, se da la paradoja de que el CSN se encuentra en estos mismos momentos evaluando una inédita solicitud de renovación de la empresa Nuclenor, titular de la central nuclear Santa María de Garoña, que implica las siguientes dos novedosas cuestiones que impactan directamente sobre el volumen del combustible nuclear gastado, que obviamente no estaban contempladas en el VI PGRR:
  1. Es la primera vez en la historia de la seguridad nuclear española que un titular ha solicitado una renovación de una autorización de explotación de una planta nuclear por un período de tiempo superior a los 10 años (Nuclenor pide operar Garoña hasta 2031), y;

  1. Es la primera vez en la historia de la seguridad nuclear española que un titular ha solicitado operar un reactor nuclear hasta los 60 años de explotación comercial, con el consiguiente incremento de residuos nucleares que ello conllevaría.

  • Que la elaboración y aprobación del VII PGRR depende del Gobierno de España, previo informe del CSN. El Consejo aún no conoce ningún borrador del mismo, a tenor de lo que se transmite a esta consejera, incluso a fecha de hoy, cuando se produce la votación sobre el emplazamiento del ATC. Esta anomalía introduce ulteriores incertidumbres sobre la idoneidad del emplazamiento del ATC, en el supuesto de que fuera necesaria una ampliación de esta instalación nuclear.

  • Que, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas (RINR), la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos (ENRESA), con fecha 13 de enero de 2014, presentó en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, una solicitud conjunta para obtener la autorización previa y la autorización de construcción, acompañada de la documentación exigida por los artículos 14 y 17 del RINR. De hecho, en el recientemente remitido Informe del Consejo de Seguridad Nuclear al Congreso de los Diputados y al Senado, correspondiente a 2014, así se detalla en sus páginas 158 y 159.

  • Que sin que ni el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, ni ENRESA, ni ninguna otra entidad así lo solicitase, se  ha evaluado sólo una de esas solicitudes (la autorización de emplazamiento), disociándola de la evaluación de la otra solicitud (la autorización de construcción), con el argumento, sin duda plausible, de la dificultad de culminar simultáneamente y en breve plazo los dos procesos a causa de la escasez de medios humanos del CSN. Esta disociación solo favorece a ENRESA, que obtiene una primera autorización  que valida, de forma discutible, a juicio de esta consejera, el emplazamiento elegido, pero en ningún caso mejora la evaluación técnica del emplazamiento seleccionado.

  • Que esta consejera no entiende ni aprueba la rapidez con la que se está tramitando este expediente, ya que no hay ningún plazo ni técnico ni legal en el horizonte que obligue al CSN a tomar decisiones con celeridad, máxime conociendo los numerosos informes técnicos que ponen de manifiesto la insuficiente información aún disponible sobre el emplazamiento de Villar de Cañas. Lo razonable sería, por lo tanto, esperar a que culminen los procesos de análisis que aún se están desarrollando. La situación es tan rocambolesca que, en el momento de emitirse este voto particular, ENRESA ha licitado nuevos sondeos para completar la caracterización “geotécnica” y el análisis “hidrogeológico” de la parcela en la que se pretende levantar el ATC. Unas catas que no está previsto que comiencen hasta septiembre de 2015, y que durarán unos ocho meses, por lo que sería razonable esperar a la conclusión de estos trabajos antes de emitir ningún juicio sobre la idoneidad o no del emplazamiento. Esta situación se subsanaría si el CSN hiciera la evaluación conjunta de las solicitudes de autorización de emplazamiento y de evaluación, tal y como pidió en su momento ENRESA.

  • Que, de acuerdo al informe de la subdirección de Asesoría Jurídica del CSN, entregado al pleno del Consejo el 23 de mayo de 2013, “cualquier interpretación que se haga del ordenamiento jurídico, y, también, en consecuencia del artículo 5.1 del RINR, el organismo regulador siempre deberá tender al mejor cumplimiento de la seguridad nuclear y radiológica, que es el principio básico que regula la competencia del Consejo y el que justifica su existencia y el basamento o motivo de toda la normativa del sector, debiendo rechazarse aquellas interpretaciones que restrinjan esa misión”. No parece, por lo tanto, que el pleno del CSN esté actuando ajustándose a este elemento inspirador tanto de la misión como de la visión del Consejo de Seguridad Nuclear, ambas perfectamente detalladas y explicadas en la Ley de Creación del CSN, en el Estatuto del CSN y en su Plan Estratégico 2011-2016.

  • Que esta consejera, en consecuencia, no considera adecuado que, sin haber disipado las incertidumbres actuales detectadas por el cuerpo técnico del CSN, y sin contar con todas las garantías investigadoras y científicas necesarias, el pleno del CSN apruebe un informe favorable al emplazamiento del ATC en los terrenos seleccionados en el municipio de Villar de Cañas.

  • Que desde el punto de vista de la seguridad nuclear y radiológica, la calidad de los procesos de regulación son inherentes y consustanciales a las garantías de seguridad. Por eso, esta consejera no identifica el objetivo general de la mejora de la seguridad nuclear y radiológica en la intención de la mayoría del pleno del CSN de aprobar en julio de 2015 el emplazamiento del CSN, cuando evidentemente aún falta mucho trabajo para finalizar la caracterización de los terrenos seleccionados en Villar de Cañas (con serios indicios iniciales, ya demostrados, sobre la pésima calidad de estos suelos para albergar una instalación nuclear de estas características).

  • Que si bien el objetivo de ENRESA y del Ministerio de Industria, Energía y Turismo parece ser el legítimo deseo de disponer cuanto antes de una instalación, imprescindible a todas luces para albergar el combustible gastado que se acumula en el parque nuclear español, ese objetivo hay que hacerlo compatible con un exquisito y escrupuloso respeto a las máximas condiciones de seguridad, especialmente tras las lecciones aprendidas del accidente de Fukushima, donde la actuación del organismo regulador se reveló clave. De hecho, ese accidente nuclear puso de manifiesto en 2011 la importancia de la independencia, del rigor y del respeto a las buenas prácticas de los organismos reguladores como garantes de la seguridad nuclear y radiológica.

  • Que tanto el proceso de adopción de decisiones del máximo órgano directivo del CSN como los propios requisitos reglamentarios, deben ser coherentes y transparentes para suscitar confianza, credibilidad y buenas prácticas en materia de seguridad nuclear y radiológica (como recomiendan tanto el Organismo Internacional de Energía Atómica –OIEA- como la Comisión Europea). Esta consejera cree que la decisión objeto de este voto particular  no transmite la neutralidad, la independencia, la transparencia y la credibilidad exigibles al organismo regulador (elementos fundamentales del CSN, tal y como reconocen la propia Ley de Creación del Consejo, el Estatuto del Consejo de Seguridad Nuclear y su Plan Estratégico 2011-2016).

  • Que, a pesar de este voto discrepante de la posición mayoritaria del pleno del CSN, esta consejera quiere dejar constancia de su reconocimiento explícito a la profesionalidad y al excelente trabajo realizado por el cuerpo técnico del CSN, que, de haber recibido en tiempo y en forma la información adicional requerida a ENRESA para la correcta y la completa caracterización de los terrenos seleccionados para ubicar el ATC, y de disponer de algunos meses más para realizar sosegadamente su labor, ofrecería, sin lugar a dudas, resultados más concluyentes y garantistas que los que aparecen actualmente reflejados en la Propuesta de Dictamen Técnico (PDT) presentada al pleno del Consejo.

En consecuencia, la consejera recomienda la siguiente

PROPUESTA DE ACTUACIÓN ALTERNATIVA

  • Realizar conjuntamente las evaluaciones de las solicitudes de emplazamiento y de construcción, tal y como fueron cursadas por parte de ENRESA. De hacerlo así, el pleno del CSN dispondría de toda la documentación e información relevantes para cumplir con las exigencias contempladas en los artículos 14 y 17 del Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas (RINR), lo que permitiría completar una óptima caracterización del suelo en el que se emplazaría el ATC, incluyendo el “estudio preliminar de seguridad”, que comprende, entre otras cuestiones, la “descripción del emplazamiento y su zona circundante, con datos actuales sobre los parámetros que incidan sobre la seguridad nuclear y la protección radiológica, incluidos los de tipo demográfico, ecológico y usos de suelo y agua, y cuantos datos puedan contribuir a un mejor conocimiento de aquel, así como de los planes de vigilancia y verificación de los parámetros básicos representativos del emplazamiento”.

Esta consejera es consciente de que optar por esa vía implicaría disponer de más tiempo para realizar rigurosamente y en profundidad dicha evaluación conjunta. Y es también consciente de la importancia y de la necesidad de disponer, cuanto antes, de un Almacén Temporal Centralizado (ATC). Ahora bien, ello no debería propiciar, como parece estar ocurriendo, una injustificable aceleración del procedimiento de licenciamiento del ATC que, a todas luces, no obedece a exigencias técnicas o jurídicas.

Por otra parte, debe subrayarse que la decisión hoy tomada por la mayoría del pleno no adelantaría significativamente la fecha de finalización de esta instalación nuclear respecto de la alternativa que en este voto particular se propone, en el supuesto de que las autorizaciones de construcción y de explotación fueran favorables.

  • De esta manera, la evaluación conjunta de la autorización de emplazamiento y de construcción (tal y como fue solicitada por ENRESA y por el MINETUR), permitiría disponer de tiempo suficiente para incardinar este proceso en un nuevo Plan General de Residuos Radiactivos, como sería razonable hacer.

  • Asimismo, la evaluación conjunta de la autorización de emplazamiento y de construcción permitiría remitir al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente un informe completo sobre el impacto radiológico del ATC para que se incorpore en la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental (DIA). El informe aprobado en la reunión del pleno del 15 de julio de 2015 se limitaba exclusivamente a la operación normal del ATC, que no incluía cuestiones  muy relevantes exigidas en  la Instrucción IS-29 del CSN, sobre instalaciones de almacenamiento temporal de combustible gastado y residuos radiactivos de alta actividad, como, por ejemplo, los accidentes que pudiesen afectar a la población circundante a la instalación y a los trabajadores profesionalmente expuestos.

  • Realizar la evaluación conjunta de las solicitudes de autorización de emplazamiento y de construcción del ATC, conforme a lo establecido en  en el Real Decreto 102/2014 para la gestión responsable y segura del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos (poniendo especial atención al anteriormente citado Artículo 3 del mismo).

  • Realizar la evaluación conjunta de las solicitudes de autorización de emplazamiento y de construcción del ATC considerando plenamente lo estipulado en la Directiva 2014/87/EURATOM del Consejo de la Unión Europea de 8 de julio de 2014 (publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 25 de julio de 2014). Esta directiva, que establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares, considera que “es de suma importancia que la autoridad reguladora competente tenga la capacidad de ejercer sus competencias con imparcialidad, transparencia y libre de cualquier influencia indebida en la toma de decisiones para asegurar un alto nivel de seguridad nuclear. Las decisiones reguladoras y las medidas de ejecución en materia de seguridad nuclear deben basarse en consideraciones técnicas objetivas relacionadas con la seguridad y establecerse sin ninguna influencia externa indebida que pueda comprometer la seguridad, tal como la influencia indebida asociada a cambios en las condiciones políticas, económicas o sociales… Otra lección fundamental derivada del accidente nuclear de Fukushima es la importancia de una mayor transparencia en asuntos de seguridad nuclear. La transparencia es, además, un medio importante para promover la independencia en la toma de decisiones reguladoras. Por consiguiente, las disposiciones actuales de la Directiva 2009/71/Euratom relativas a la información que debe proporcionarse a la población deben ser más específicas en cuanto al tipo de información que debe ofrecerse. Además, debe darse a la población la oportunidad de participar en las fases pertinentes del proceso de toma de decisiones relacionadas con instalaciones nucleares”.

  • Realizar la evaluación conjunta de las solicitudes de autorización de emplazamiento y de construcción del ATC aplicando de forma nítida lo que el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) considera y define como un “emplazamiento idóneo para instalaciones nucleares”. Las características de idoneidad de un emplazamiento para una instalación nuclear pueden leerse, entre otros documentos, en la siguientes IAEA Safety Standards:

  1. Site Evaluation for Nuclear Installations. Safety Requirements. Nº NS-R-3. 2003

  1. Seismic Hazards in Site Evaluation for Nuclear Installations. Specific Safety Guide. Nº SSG-9. 2010

  1. Meteorological and Hydrological Hazards in Site Evaluation for Nuclear Installations. Specific Safety Guide. Nº SSG-18. 2011

  • Realizar la evaluación conjunta de las solicitudes de autorización de emplazamiento y de construcción del ATC conforme a lo establecido en la Instrucción IS-26 del CSN, sobre requisitos básicos de seguridad nuclear aplicables a las instalaciones nucleares (de carácter vinculante). Y, muy especialmente, teniendo en cuenta en esta fase, tanto el concepto de “Defensa en Profundidad” (bien referenciado tanto en esta Instrucción IS-26 como en la Instrucción IS-29), como su disposición Cuarta (“Emplazamiento”), que dice, textualmente, lo siguiente:

“Todo potencial emplazamiento de una instalación nuclear deberá ser debidamente evaluado para determinar los efectos que la misma pueda tener en la población y medio ambiente circundantes, así como los posibles condicionantes que el emplazamiento pueda imponer sobre el diseño… En el proceso de evaluación del emplazamiento deberán determinarse los riesgos asociados a sucesos externos, naturales o debidos a la acción humana, que tienen que ser considerados en el diseño de la instalación nuclear”

En Madrid, a 28 de julio de 2015

Cristina Narbona Ruiz

 

Consejera

About Economistas Frente a la Crisis

Asociación de Economistas Frente a la Crisis

6 Comments

  1. Elías Cárdenes el julio 30, 2015 a las 1:34 pm

    La Sra. Narbona se queda corta: menciona con frecuencia el “combustible gastado”, pero los residuos incluyen también combustible no quemado.
    Los cambios de combustible se realizan antes de que se consuman al 100% el 100% de las varillas.

  2. Jose A. el julio 31, 2015 a las 12:17 pm

    La explicación del voto del consejero Fernando Castelló ¿esa no la publicáis? en caso de respuesta negativa ¿por qué no?

    • Economistas Frente a la Crisis el julio 31, 2015 a las 12:21 pm

      Porque Cristina Narbona es miembro de Economistas Frente a la Crisis y nos dio su permiso para publicar su voto particular.

  3. […] Pero tanto esta Plataforma, como numerosos colectivos ciudadanos, partidos políticos e incluso el Colegio de Geólogos, han alzado, en repetidas ocasiones, la voz de alarma sobre riesgo que supondría la construcción del ATC en los terrenos elegidos junto a la población de Villar de Cañas (Cuenca). Además, esta ineptitud geológica la conoce de primera mano Cristina Narbona, actual presidenta del PSOE, cuando fue consejera del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN). En esa ocasión (julio de 2015) se opuso al informe que daba el visto bueno a la autorización previa o de emplazamiento del ATC, precisamente por las deficiencias de los terrenos y emitió un voto particular […]

  4. […] tiene un argumento de peso para cerrar el proyecto: el voto particular de Cristina Narbona contra el informe favorable al ATC, cuando era consejera del CSN. Este texto, se podría utilizar […]

  5. […] de cierre de las nucleares. Ribera tiene un argumento de peso para cerrar el proyecto: el voto particular de Cristina Narbona contra el informe favorable al ATC, cuando era consejera del CSN. Este texto, se podría utilizar […]

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