El Pilar Europeo de Derechos Sociales: sin dientes pero con filo

Las elecciones al Parlamento europeo que se celebraron en 2014 lo hicieron en un contexto marcado por la necesidad de salir de una crisis profunda y asimétrica, con importantes consecuencias políticas y sociales, agravadas además por las medidas recomendadas por la propia Comisión europea. El descontento supuso un caldo de cultivo idóneo para el ascenso de discursos con fuertes componentes identitarias excluyentes, cuestionamiento de las estructuras democráticas, euroescepticismo etc cuya existencia había empezada a apuntarse en el final de la primera década del siglo. Este fenómeno ha acabado cristalizando de manera más dramática en el “Brexit”, aunque los resultados alcanzados por formaciones de las citadas características alcanzados en países como Francia, Alemania, Austria, Holanda y otros se encuadran en el mismo escenario.

Consciente de las circunstancias, la Comisión presidida por Jean-Claude Juncker tenía que mandar mensajes claros y tratar de tomar la iniciativa. Así por ejemplo, entre otras medidas, se confeccionó el llamado “Informe de los 5 presidentes” y se modernizó el Semestre Europeo. A la vez, dentro de la agenda comunicación, se lanzó el mensaje de que el paradigma de política económica en Europa volvía a la senda de lo social. La proclamación el pasado noviembre del Pilar Europeo de Derechos Sociales durante la cumbre de Gotemburgo sería, según la narrativa de la Comisión, el hito clave de dicho cambio.

El Pilar Europeo de Derechos Sociales (PEDS) es el resultado de un largo proceso de consultas, que ha involucrado a los habituales participes del dialogo social, extendido a las ONG, con un papel muy activo tanto de la Comisión como los sindicatos europeos. El resultado final es una declaración derechos relacionados con mundo laboral y el estado del bienstar. Sus vente artículos se dividen en tres capítulos de contenido bastante autoexplicativo: “Igualdad de oportunidades y acceso al mercado de trabajo”; “Mercado de trabajo dinámico y condiciones de trabajo justas” y “Asistencia pública, protección social e inclusión social”.

Como otras declaraciones de derechos previas, el contenido de los artículos se formula con un lenguaje de orientación genérica. La concreción es escasa aunque existe, por ejemplo en el artículo 4.b se menciona explícitamente que cualquier joven al quedar en paro o finalizar los estudios recibirá antes de cuatro meses bien una oferta de trabajo de calidad, bien una oferta de formación. También en el artículo 4, apartado c, se especifica que los desempleados de larga duración tienen derecho a recibir una evaluación profesional antes de llegar a los 18 meses en paro.

Sin embargo este texto no tiene el propósito de describir el contenido del PEDS –que puede encontrarse aquí– sino examinar hasta que punto el PEDS supone una herramienta de cambio en el paradigma de política económica de la Unión.

Las críticas de mayor calado que ha recibido el PEDS son tres: que se trata de un texto no legalmente vinculante ni se prevé que su contenido sea ha recogido en los Tratados de la Unión; que no incorpora partida presupuestaria de la Comisión para su puesta en práctica y que las medidas a tomar para su desarrollo están en su práctica totalidad en manos de los Estados Miembros. Realidades incuestionables que han hecho que a veces el PEDS se describa, de manera muy visual, como “sin dientes”.

A estas objeciones puede añadirse la de que la Unión en este momento contempla mecanismos de supervisión y correctivos, incluyendo sanciones a los Estados para cuando se incumple el objetivo de déficit presupuestario, pero no se ha previsto por parte de la Comisión en el marco de la proclamación del PEDS ningún mecanismo análogo, aunque fuera de intensidad mucho menor, para cuando se constataran desequilibrios en los indicadores sociales. Sin un mecanismo de conexión entre la consecución de objetivos sociales y las restricciones presupuestarias, este deseado cambio de paradigma queda capitidisminuido.

Sin embargo esto no significa que el PEDS sea exclusivamente un brindis al sol. No sería retratar adecuadamente otros cambios que se han producido en el proceso de diseño y evaluación de políticas económicas en la Unión –el “Semestre Europeo” mencionado al principio del artículo- donde el efecto del la entrada en vigor del PEDS si ha tenido un impacto muy importante.

Parejo a la proclamación del PEDS se definieron y acordaron por parte de la Comisión y Consejo una serie de indicadores estadísticos destinados a poder medir de manera transversal, transparente y comparable el estado de las variables sociales a lo largo de los países de la Unión.

Esta herramienta adscrita al PEDS se llama “Cuadro de mando social”, aparte de su atractiva visualización y al facilidad de su manejo, tiene dos características que le dan un importante peso a la hora de evaluar el estado económico de la Unión, y por tanto de lanzar los debates , perfilar los desequilibrios, lo cual deriva en configurar la agenda política:

1. La metodología con la que se confecciona, los indicadores que se usan y la definición de las escalas que estos determinan, están consensuadas y aceptadas por los Estados Miembros.
2. El Cuadro de mando social ha entrado como instrumento a examinar en todos los informes del Semestre Europeo, en los mismos hitos y los mismos informes en los que se examinan las variables de contabilidad nacional, laborales, presupuestarias etc. Al mismo nivel de importancia y con una sección fija que las variables económicas “tradicionales”.

No es posible dentro del alcance de este artículo, ni posiblemente de muchos más, el analizar los mecanismos, muchas veces sutiles, que explican cómo, ante un mismo escenario económico, determinadas perspectivas de análisis acaban prevaleciendo frente a otras, y por tanto se prima la adopción de determinadas medidas en beneficio de otras. Este diseño del escenario acaba condicionando la agenda. El “No es economía, es ideología” , lema de Economistas Frente a la Crisis puede considerarse una noción en cierta manera análoga.

Las dos características citadas del Cuadro de mando social precisamente ejercen su fuerza a la hora de situar y blindar la perspectiva social en los análisis oficiales. Las habituales prácticas de escamotear los resultados de estos indicadores y poner sobre la mesa, por ejemplo, solo los datos de crecimiento del PIB ya no es posible. Tampoco es posible alegar cuestiones metodológicas cuando los resultados de los indicadores sociales comprometen una determinada línea de discurso, por ejemplo “La variable “x” en el país A no es lo mismo que en el B”. Tampoco hay que hacer el esfuerzo anterior de introducir estos asuntos en la narrativa y tener que explicar a la prensa o a otros agentes interesados en el proceso de construcción de narrativas, “por qué si estas cuestiones son tan importantes no aparecen en el informe X”.

El Cuadro de mando social gana potencia en el marco del Semestre Europeo, una de cuyas principales características en que tanto para la diagnosis del escenario económico como para la recomendación y diseño de medidas, sus normas reclamen que específicamente se consulte a los agentes sociales. Aunque en España esta practica no se lleva a cabo, si se hace a escala europea y en mucho otros países miembros. Esto implica que la Comisión y los estados miembros ya a día de hoy se ve confrontados utilizando un instrumento que les incomoda, pero que no pueden soslayar.

Posiblemente no hay mejor manera de ilustrar el alcance del Cuadro de mando social que mostrar sus resultados. Así, dentro del Paquete de Otoño del Semestre Europeo, que se publica a finales del mes de noviembre y que constituye el resultado de la fase analítica, incluido en el Informe Conjunto de Empleo, se muestra una análisis de sección cruzada donde cada país de la Unión queda ubicado en una escala de de siete posibles categorías que van desde “Mejores resultados” a “Situación crítica”. Esta clasificación se hace para un total de 14 variables que califican los tres capítulos en los que se divide el PEDS.

Asimismo, durante la fase de orientaciones de política económica, incluido dentro de Informe País , se muestra los resultados de cada estado miembro dentro del Cuadro de mando social. Este informe es especialmente importante ya que derivado de sus resultados, la Comisión emite las recomendaciones especificas en política económica para cada gobierno.

El grado en que cada estado miembro da luego cumplimiento a las recomendaciones específicas por país es materia de otro debate. Hay dos realidades objetivas, el cumplimiento de las recomendaciones específicas por país se examina anualmente por la Comisión, pero es presentado por cada gobierno. A la vez, las recomendaciones específicas por país son redactadas en un lenguaje genérico sin entrar en medidas concretas. Pero la cierto es que con la inclusión del Cuadro de mando social derivado del PEDS, las variables que recoge ya no pueden ser postergadas, minusvaloradas o descartadas a la hora de retratar la situación de un país. Están ahí y ya no pueden ocultarse, están ahí y sus resultados deben ser afrontados.

En este sentido, no hay duda de que hay una clara mejora en la posición de influencia al diseñar al agenda de los resultados sociales. El coste de la crisis, donde lo haya, queda manifestado, el coste de las políticas seguidas también. Por ejemplo, para el caso español, de que la reforma laboral de 2012 supone un peldaño clave en el crecimiento queda clarísimamente contrapesada. Asimismo determinados memes económicos como que “lo relevantes es el crecimiento económico” o especialmente “la mejor política social es el empleo” se enfrentan a un fortísimo cuestionamiento que ya no se lleva acabo desde posiciones sospechosas de heterodoxia, sino en la misma fuente del análisis más ortodoxo.

Esta situación a raíz de la proclamación del PEDS, sin embargo dista mucho de ser satisfactoria. Habría una serie de reformas de menor a mayor intensidad que lo dotarían de mayor eficacía a la hora de conseguir ese expresado cambio de paradigma a escala europea:

La Comisión europea debería comprometerse a emitir al menos una recomendación específica por país que atienda a la situación retratada por el Cuadro de mando social, para ir extendiendo el cumplimiento a los objetivos expresados en el PEDS.

Los Programas Nacionales de Reformas deberían incluir de manera explicita un apartado en el que los países den cuenta de sus acciones para corregir los desequilibrios sociales, o de la puesta en marcha de iniciativas para dar cumplimiento a lo manifestado en el PEDS, como sucede en la actualidad con las medidas económicas de liberalización etc.

El PEDS deberí entrar a formar parte de los Tratados de la Unión, de manera análoga a lo que trata de hacerse con el Paquete Fiscal que se aprobó durante la crisis y que da lugar a como se instrumentan los procedimientos supervisores y correctivos cuando un país tiene desequilibrios presupuestarios.

Y, por supuesto, habría que cerrar la conexión entre equilibrio fiscal y equilibrio social. Por ejemplo las medidas políticas puestas en marcha por los Estados miembros para corregir desequilibrios sociales o dar cumplimiento a los objetivos del PEDS deberían tener un tratamiento ventajoso a la hora de calcular el déficit.

Proceder de esta manera permitiría que el PEDS se transformara en algo más que una herramienta de influencia, un instrumento suave, a lo que debería realmente ser, un instrumento al servicio de la convergencia social hacia arriba entre los países europeos.