La reforma fiscal en la agenda del nuevo gobierno: un reto inaplazable

La necesidad de acometer una reforma tributaria integral en España, que garantice ingresos suficientes y una mayor justicia redistributiva, debe constituir una prioridad para la nueva legislatura, en la que volverán a ser aplicables las reglas europeas de control del déficit y la deuda. Sin ella, no será posible acometer los desafíos productivos que impone la globalización económica (transformaciones digital y medioambiental) y el reforzamiento del estado de bienestar, que se ha demostrado imprescindible tras las últimas crisis pandémica y de inflación.

Si hay una reforma institucional que merecería la consideración de estructural y que suele difuminarse en las agendas de política económica de los diferentes gobiernos es la que hace referencia al sistema fiscal de nuestro país. Era necesaria hace dos décadas, seguía siéndolo antes de la pandemia y lo es ahora. Y esto es así porque, aunque los contextos en cada momento vienen caracterizados por problemas y situaciones particulares, las disfunciones de la estructura impositiva de nuestro país vienen siendo las mismas desde hace mucho tiempo, y se resumen en dos ideas: recaudamos poco y de manera globalmente poco justa.

Todas las estimaciones apuntan a que el crecimiento económico será débil en los próximos años, lo que modera de manera automática los ingresos públicos. Sin embargo, las necesidades de gasto se han ampliado en los últimos años. De un lado, la crisis derivada de la pandemia ha puesto de manifiesto la necesidad de extender y fortalecer las redes públicas de protección social (el llamado escudo social); de otro, hay retos financieros y económicos ineludibles y ya urgentes, como los que suponen las transiciones digital y medioambiental. Por otro lado, las instituciones europeas están ultimando la revisión de las reglas fiscales de la gobernanza de la Unión, que supondrá en 2024 la vuelta a la aplicación de la vigilancia sobre los niveles de déficit y deuda tras la suspensión acordada para afrontar la pandemia. Aunque los nuevos sean más flexibles, habrá que cumplir otra vez con una exigente senda de ajuste presupuestario, que solo podrá alcanzarse sin recortes si se elevan los ingresos. Además, el sistema tributario debe aumentar su capacidad redistributiva, favoreciendo así una mayor dosis de justicia económica.

Dos factores juegan a favor de abordar esta iniciativa. En primer lugar, la existencia ya del Libro Blanco para la reforma tributaria realizado por el Comité de personas expertas designado por el gobierno, cuyas conclusiones se hicieron públicas en marzo de 2022. En el mismo se analiza detalladamente el funcionamiento global del sistema y cada una de sus figuras y, en conjunto, constituye una buena guía de referencia, con 117 recomendaciones de actuación que, sin duda, resultan útiles para abordar proceso de deliberaciones que debería implicar la mencionada reforma. En segundo lugar, las puntuales pero numerosas actuaciones realizadas en la pasada legislatura que, aunque impulsadas por la urgencia que impusieron las crisis pandémica e inflacionista, han abierto brecha en algunas de las líneas de acción que deberían tratarse en una reforma de mayor calado, profundizando en aquellas exitosas y descartando las que han obtenido resultados menos satisfactorios.

En este contexto, el acuerdo programático alcanzado por los partidos del nuevo gobierno progresista de coalición salido de las elecciones del 23 de julio, PSOE y Sumar, apunta explícitamente en su texto[1] a la voluntad de impulsar “una reforma global del sistema fiscal español para mejorar su progresividad y acortar la brecha de ingresos sobre el PIB respecto a la media europea”. Es decir, que se muestra en línea con lo apuntado más arriba, tanto en los objetivos esenciales que se deben buscar como en el método (de manera integral, y no, como hasta ahora se ha venido haciendo tradicionalmente, con continuos parches).

Entre las principales propuestas cabe destacar la garantía de alcanzar en el Impuesto sobre Sociedades el tipo efectivo del 15% sobre el resultado contable (no sobre la base imponible, como se establece ahora) para las grandes empresas; alcanzar un trato más igualitario entre la tributación de las rentas del capital y del trabajo (desequilibrado ahora en favor de las primeras) en el IRPF; mejorar las ayudas por hijo y por dependencia; o evaluar los resultados de los nuevos gravámenes sobre los beneficios de la banca y las energéticas, con el objetivo de darles continuidad una vez expire su vigencia inicial, y del reciente Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas, intentando avanzar hacia una renovada tributación de la riqueza en el marco del modelo de financiación autonómica que acabe con la competencia fiscal desleal entre territorios. En materia de lucha contra el fraude, se apuesta por alcanzar un Pacto de Estado que cuente con un amplio consenso político y social, a la vez que se modernizan y refuerzan los recursos y la plantilla de la Agencia Tributaria. En cuanto al papel de la fiscalidad como facilitador de las transiciones digital y ecológica, el acuerdo señala una mejora de la tributación de autónomos y pymes que potencie estos aspectos, así como avances en la fiscalidad verde, estableciendo incentivos adecuados y teniendo en cuenta sus efectos distributivos.

Todas estas líneas de actuación caminan en la dirección correcta y merecen por tanto una valoración positiva; pero, tal y como están formuladas (como suele suceder en este tipo de documentos de intenciones políticas) resultan algo difusas, por lo que su impacto efectivo dependerá finalmente de su concreción y de su grado de desarrollo. No obstante, en su conjunto cuesta ver un proyecto de reforma integral del sistema que garantice el grado de avance en suficiencia y progresividad que necesitamos. Muchas de las mismas son prolongaciones o revisiones de los cambios ya introducidos en los últimos años, no se apuntan cambios de fondo sobre la estructura básica de los impuestos y no se menciona siquiera a una de las principales figuras de nuestro sistema, como es el IVA. En conjunto, aunque mejoren sin duda los resultados globales, es dudoso que sirvan para cerrar definitivamente nuestro diferencial de recaudación con la media de la eurozona (que, pese a haberse reducido coyunturalmente desde la pandemia hasta 3,6 puntos porcentuales del PIB en 2022, se ha mantenido estructuralmente por encima del 6%).

Paralelamente a las oportunidades que ofrece el contexto actual, no se pueden obviar obstáculos en el mismo que obligan a ser realistas en las expectativas de los cambios que pueden realizarse ahora. En el corto plazo se mantienen los efectos sobre los hogares de una alta inflación y de unos tipos de interés también elevados, lo que desaconseja eliminar aún los incentivos fiscales introducidos en los últimos años en forma de rebajas de impuestos indirectos (IVA, energía) sin sustituirlos de manera inmediata por políticas alternativas y más eficientes vía gasto. Igualmente, las necesidades más perentorias de ingresos para cumplir los objetivos presupuestarios emanados de Europa juegan a favor de la adopción de medidas de corto recorrido, de aprobación más fácil que una reforma fiscal de carácter integral. Y, por último, es preciso tener en cuenta que el equilibrio de apoyos parlamentarios del gobierno, con fuerzas que representan diferentes intereses del arco ideológico, dificulta la consecución de consensos en una tarea tan compleja. Todo ello, además, pendiente de la reforma de la financiación autonómica que está por llegar, y que afectará también a elementos básicos del impacto territorial de los impuestos.

Desde una perspectiva realista, por tanto, la agenda política en materia tributaria debería intentar conjugar las necesidades más coyunturales con el objetivo de reformar el sistema de manera global para que resulte un modelo más sencillo, eficiente, equitativo, suficiente y justo. Es perfectamente posible abrir ya el debate para realizar esa revisión extensa y ambiciosa del modelo, que podría contemplar la posible integración de algunos impuestos (como el IRPF y los que recaen sobre la riqueza) y políticas de gasto (prestaciones), con la adopción ya de medidas que caminen en ese mismo sentido y logren dotar de mayor dimensión recaudatoria a la imposición sobre la riqueza, aumentar la equidad en el tratamiento de todas las rentas en el IRPF, elevar el peso de la aportación del Impuesto sobre Sociedades y revisar con rigor la estructura de tipos de IVA (planteando a la vez en Europa la recuperación de un tipo incrementado para bienes suntuarios y eliminando la exención para la educación y sanidad privadas). Porque, si algo han demostrado las pasadas crisis es que la inacción es la peor de las estrategias, y que la política fiscal en general, y tributaria en particular, debe consolidar un papel protagonista en la definición del modelo socioeconómico por el que apostamos como país.

[1] Las intenciones y propuestas en esta materia se recogen en el punto 8 del acuerdo, titulado “Una fiscalidad justa y adaptada a los retos del presente”.

Este artículo fue publicado en la revista «Argumentos Progresistas» en su nº 54 correpondiente a los meses noviembre/diciembre 2023. Se publica en esta WEB con autorización de su autor.