La oferta de servicios dirigida a los empleadores depende del buen funcionamiento de los servicios públicos de empleo
- Las funciones de los servicios para el empleo
Los servicios para el empleo, denominados, en terminología internacional, servicios de (o “para el”) mercado de trabajo son –nunca está de más comenzar por recordarlo- los dirigidos a realizar una gestión del mercado laboral que permita el buen funcionamiento de la oferta y la demanda de trabajo, la resolución de problemas que ocasionen desajustes estructurales entre ambas, y la disposición de herramientas institucionales que contribuyan al encuentro de oferentes y demandantes y con ello a la satisfacción de las necesidades laborales de las empresas y de las personas trabajadoras.
Se trata, obviamente, de una labor compleja, en primer lugar por las dimensiones del mercado de trabajo, el mayor en la economía. Pero, también por sus complejas características: alinear lo más posible las necesidades de la demanda y la oferta de trabajo a lo largo y ancho del tejido productivo, teniendo en cuenta asimismo las de las personas que buscan empleo, no es tarea sencilla, y requiere la disposición de instituciones y herramientas de gran amplitud que permitan el ajuste de la forma más eficaz.
Para ello, estos servicios dirigidos a la gestión del empleo y del mercado de trabajo deben estar, para su debido funcionamiento, estrechamente vinculados y articulados.
Las dos funciones esenciales que deben cumplir son, por una parte, resolver el problema de los desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo que ocasiona los elevados niveles de paro estructural, que se manifiestan en la existencia y permanencia en el tiempo de importantes tasas de paro de larga duración que no se reducen proporcionalmente incluso en contextos como el actual de fuerte y sostenida creación de empleo. Se trata, pues, de desajustes en la dimensión competencial y/o en la geográfica entre la oferta y la demanda de trabajo, entre las características, necesidades y perfiles de los puestos de trabajo de las empresas, y del sistema productivo en general, y de las cualificaciones y capacidades de las personas desempleadas.
Y por otra, la segunda función esencial que deben cumplir los servicios para el empleo consiste en reducir asimismo los costes de los procesos de reclutamiento de las empresas, especialmente onerosos en el caso de las empresas pequeñas, así como los tiempos necesarios para la casación de las necesidades de las empresas en el proceso de cobertura de los puestos de trabajo con las personas desempleadas que están buscando activamente esos empleos y disponen de las capacidades y competencias para ocuparlos.
Este segundo desajuste, que se denomina paro friccional, es tanto más importante cuanto menos eficaces, efectivas y eficientes resulten las funciones de intermediación que se realizan por los servicios para el empleo, sean públicos o privados.
En un mercado de trabajo como el español, cuyo tamaño es considerable tanto desde el punto de vista de las grandes cifras de la población activa y desempleada, como desde el número de empresas, ambos desajustes resultan, en ausencia de servicios de empleo eficaces, particularmente importantes. Ocasionando costes tanto económicos como sociales muy elevados.
Los servicios de empleo y de mercado de trabajo deberían atender, o tener como referencia, un modelo ideal para el cual existen referencias claras en los sistemas vigentes en un buen número de países de nuestro entorno europeo. Si en su génesis y en su gestación no ha sido así, como sucede en España, eso ha tenido y tiene una serie de consecuencias que entrañan, finalmente, diversos tipos de problemas, entre los cuales algunas de las más importantes han sido y siguen siendo las siguientes:
- Un subdesarrollo general de los servicios de mercado de trabajo
- La apenas existencia de servicios fundamentales como los dirigidos a las empresas
- La falta de eficacia global de las políticas de empleo
- La labor de los servicios de empleo es más importante en el nuevo contexto
Los costes económicos y sociales vinculados al paro estructural y al friccional, a su vez, tienden a agudizarse cuando se dan tres circunstancias especialmente presentes en el mercado de trabajo español en este momento.
En primer lugar, el descenso de las tasas globales de desempleo, ya muy próximas al diez por ciento. El contexto y la situación, en consecuencia, no se parece en absoluto a los periodos en los que el paro más que duplicaba esas cifras.
Segunda, el incremento de la importante dualidad geográfica y de las diferencias territoriales en el mercado laboral: once de las diecisiete CCAA registran ya tasas de paro inferiores al nueve por ciento (y tres de ellas inferiores al ocho por ciento), aproximándose a la media europea y al nivel que puede ser estimado de pleno empleo, mientras que las otras seis que presentan tasas superiores al promedio nacional están próximas o superan, en algunos casos por mucho, los doce puntos. Destacando en este aspecto negativo Andalucía (15,8%) y Extremadura (15,3%).
Y tercera, la elevada movilidad y rotación en el mercado laboral. La combinación de este nuevo contexto de disminución de las tasas de desempleo, que entraña un considerable aumento de las oportunidades a la hora de encontrar empleos alternativos más satisfactorios para muchas personas, con el nuevo panorama después del aumento de la estabilidad y la seguridad laboral ocasionadas por la última reforma laboral, ha incrementado la movilidad voluntaria de las personas y su interés por buscar nuevas condiciones laborales. Las empresas, del otro lado, se ven en la necesidad de cubrir con mayor frecuencia puestos de trabajo que pertenecen a sus plantillas estables y estructurales. Y también ante el cambio que supone la dificultad para cubrir puestos de trabajo de carácter temporal, intermitentes o estacionales.
En definitiva, los tiempos han cambiado en el mercado laboral español, y aún -salvo imprevistos- lo harán más. Y en este nuevo contexto, aunque en cierto modo pudiera parecer paradójico por la mejora de la situación, lo cierto es que la reducción de las tasas y volúmenes de desempleo redoblan la importancia para empresas y trabajadores de disponer de unos servicios para el empleo que funcionen eficazmente.
- Los servicios de empleo de España vistos en el contexto europeo
La limitación de la información estadística disponible, cuya fuente es la base de datos de la Comisión Europea (European Commission. Directorate General for Employment, Social Affairs and Inclusion: https://webgate.ec.europa.eu/empl/redisstat/databrowser/explore/all/all_themes?lang=en&display=card&sort=category ) no permite un estudio tan completo y profundo como sería de desear, en buena parte porque la información facilitada por muchos países es incompleta desde el punto de vista temporal e insuficientemente homogénea en el plano metodológico.
La fuente de la base de datos de políticas de mercado de trabajo son las cifras declaradas por los distintos países que, aunque sometidas a definiciones comunes establecidas por la Comisión Europea, se aportan bajo responsabilidad de cada uno de los Estados Miembros, sin que la Comisión analice o verifique materialmente el ajuste de los mismos y su capacidad de representación de las situaciones reales.
Estos problemas son mucho mayores en el caso de los servicios de mercado trabajo que en el de la clasificación tipológica de los programas de empleo. Por otra parte, en el caso de los servicios resulta llamativa la asimetría entre las cifras disponibles de gasto, relativamente abundantes y actualizadas para un gran número de países, y las de personas participantes, que son escasas, desfasadas en muchos casos y con seguridad poco homogéneas.
Aún con todas esas dificultades, es preciso hacer un esfuerzo para realizar una comparación que permita algunas conclusiones tanto a partir de los datos disponibles como de la falta de estos.
A los efectos de la misma, se presentan a continuación una serie de indicadores básicos relacionados con los servicios de mercado de trabajo para un conjunto de países seleccionados.
En este aspecto, se han considerado, por una parte, países que tienen una mayor homogeneidad en sus modelos laborales con el español, que se corresponden con el área occidental de la UE, y entre los que, por otra parte, figuran aquellos que disponen de políticas de empleo que, aunque diferentes entre sí, son generalmente consideradas como las más eficaces en el contexto europeo. Asimismo, se muestran los datos correspondientes a los promedios de los Veintisiete Estados Miembros y de la zona euro.
El ejercicio de comparación comienza por el lado del esfuerzo de gasto realizado respecto a las posibilidades y capacidades de sus economías nacionales y sus necesidades en cuanto a las tasas de desempleo.
En cuanto al gasto realizado respecto a las capacidades económicas relativas, el gráfico 1 presenta los recursos destinados a los servicios de mercado de trabajo respecto al PIB de cada país.
Los resultados muestran, como era de esperar, que los países que se considera que disponen de sistemas con las políticas de mayor eficacia en la gestión de sus mercados de trabajo (Suecia, Dinamarca, Alemania, Francia, Bélgica) destinan una proporción más elevada respecto a sus capacidades económicas a los recursos utilizados en los servicios de empleo.
Resulta destacable que estos países emplean en estos servicios una proporción de gasto (respecto a su capacidad económica medida por el PIB) que supera a la nuestra entre un 25% y un 100%. En particular, los tres primeros países considerados (Suecia, Dinamarca y Alemania) duplican los recursos declarados por España.
Gráfico 1. Recursos destinados a los servicios de mercado de trabajo, en relación con el PIB de cada país.
Últimos datos disponibles año 2022, consultados en abril 2025 y actualizados en enero de ese año.
NOTA: (*) Último dato disponible 2020.
Fuente: European Commission – Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion (DG EMPL), y elaboración propia.
A pesar de la relevancia de esta primera comparación del gasto, la misma resulta incompleta para reflejar los esfuerzos y opciones de los países si no se tiene en cuenta que el gasto debe corresponderse no sólo con la capacidad económica de cada uno sino con una segunda y fundamental dimensión. Se trata lógicamente de las necesidades derivadas de las diferencias en cuanto a la magnitud del empleo y del desempleo en cada uno de ellos.
En el gráfico 2 se ponderan los datos anteriores de gasto respecto al PIB por las tasas de paro de cada uno de los países.
Al realizar esta corrección los datos varían de forma considerable. Cambia, en primer lugar, el orden relativo de algunos países. En segundo lugar, el gasto realizado por algunos de ellos (en general, los que tienen tasa de paro más bajas) aumenta su intensidad. Y tercero, en el caso de España, al presentar una tasa de paro muy superior al conjunto de países considerados, su esfuerzo relativo de gasto se reduce notablemente.
Como consecuencia, son ahora nueve los países considerados en los que el gasto respecto al PIB ponderado por sus necesidades -aproximadas por la tasa de paro- supera al de España. Y además, la proporción de gasto que esos realizan supera con mucho la española.
Gráfico 2. Recursos destinados a los servicios de mercado de trabajo, en relación con el PIB de cada país, y respecto a la Tasa de Paro.
Últimos datos disponibles, año 2022, actualizados en enero de 2025, y consultados en abril de este año. Tasa de Paro media anual año 2022.
NOTAS: (*) Dato 2020.
Fuente: European Commission – Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion (DG EMPL), Eurostat para la Tasa de Paro, y elaboración propia.
En efecto, Alemania multiplica a España con un gasto respecto al PIB, por cada punto de su tasa de paro, siete veces superior; Dinamarca lo supera en seis veces más; Austria, Suecia, Holanda, Bélgica y Francia, multiplican entre tres y cuatro veces el gasto realizado en España; el gasto de Finlandia es un 60% mayor, y el de Portugal, cerca de un 20%.
Las medias de los Veintisiete Estados Miembros y de la Zona euro muestran que el gasto ponderado en los servicios están en el conjunto de la Unión y en el subconjunto de los países del euro cerca de triplicar el que se realiza en nuestro país.
En definitiva, los recursos que destina España al conjunto de los servicios de mercado de trabajo son muy escasos, lo que indica con claridad que estos se encuentran en una situación tradicional de infradesarrollo respecto a lo que en los demás países se considera necesario. Este es un dato que resulta de gran importancia a la hora de analizar la oferta de servicios a empresas y a desempleados y ocupados que realizan los servicios públicos en España.
Junto a los dos anteriores referidos al gasto, un tercer aspecto para valorar el papel que en España desempeñan los servicios de mercado de trabajo y contextualizarlo en el ámbito de los demás países de nuestro entorno es la comparación referida a las personas participantes en dichos servicios.
En este punto, las limitaciones de la información disponible que ofrece la mencionada fuente europea de datos son mucho mayores que en el caso del gasto. La falta de información tiene su origen en que los países no la facilitan o no lo hacen desde hace demasiados años, lo que deriva en que la misma esté muy desfasada y la comparación sea muy incompleta y escasamente relevante.
En el gráfico siguiente se ofrece la comparación disponible, indicando los periodos temporales de los que se dispone en la base de datos de la Comisión Europea.
Gráfico 3. Participantes en los servicios de mercado de trabajo, en proporción de las personas que buscan empleo.
Últimos datos disponibles actualizados en enero de 2025, y consultados en abril de este año.
NOTAS: Para todos los países se calcula el promedio del periodo 2005-2023 tomando sólo los años para los que existan datos. Se indica ese periodo en cada país.
Para el caso de España no hay datos para los últimos diez años, el último corresponde a 2014. Así pues, para la comparación se toma el promedio del periodo 2005-2014 para el que existen datos.
Fuente: European Commission – Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion (DG EMPL), y elaboración propia.
Como puede verse, la disparidad de los periodos para los que existe información hace que la comparación con España tenga una escasa validez. No obstante, es preciso destacar que para la mayoría de los países considerados la información alcanza hasta los ejercicios 2022-2023, con la excepción de Dinamarca, Grecia, Italia y, por supuesto, España. Para Portugal no hay información para ningún año del periodo.
Es precisamente la carencia de estos datos para España desde 2014 el aspecto más relevante. Especialmente, cuando (como se ha mostrado anteriormente) sí se ofrece información actualizada en cuanto al gasto realizado en los servicios de mercado de trabajo respecto al PIB.
Una de las razones por las que seguramente no se ha remitido información actualizada para España a la Comisión Europea respecto a las personas participantes podría tener que ver con el hecho de que esta fuera territorialmente incompleta.
En cualquier caso, teniendo en cuenta la comparación realizada en términos de gasto, tanto en porcentaje del PIB como en relación con las tasas de paro, es posible considerar que los datos de participantes en España muy probablemente no hayan mejorado de forma sustancial los que se ofrecieron para el periodo 2005-2014.
En este sentido, podría suponerse que la comparación indicaría órdenes de magnitud bastante indicativos (y coherentes con los de gasto) de las tasas de participantes en los servicios.
De ser así, eso podría interpretarse como dos fenómenos que pueden producirse simultáneamente. Por una parte, el carácter cuantitativamente limitado de los servicios para el empleo en España tanto en términos de gasto como de personas a las que se ofrecen tales servicios. Esta parece que podría ser la más coherente y verosímil.
Por otra, la intensidad diferente en cada país de los servicios que recibe cada participante. Un cálculo simple de ambas dimensiones conjuntas, gasto y participantes, permite observar que, en efecto, este fenómeno podría explicar en parte las disparidades de las tasas de gasto y las de participantes. Por ejemplo, podría explicar cómo países como Italia o Finlandia gastan proporcionalmente más por cada persona que participa en los servicios, mientras que Francia, Bélgica, Holanda y Suecia proporcionan unos servicios muy extensivos (muchos participantes) en relación con el gasto que realizan.
En todo caso, este tampoco sería el caso de España, donde apenas mejora en el ranking de gasto por participante. En resumen, la situación de los servicios de mercado de trabajo españoles sería la siguiente: reducidos niveles de gasto respecto a nuestras capacidades (PIB) y a nuestras necesidades (Tasa de Paro), escaso nivel de participantes (por cada 100 personas que buscan empleo), y bajos niveles de intensidad de estos servicios (gasto bajo por participante).
- Los servicios a las empresas son una parte esencial de los servicios de o para el mercado de trabajo
Todo lo anterior parece estar detrás de la baja tasa de intermediación institucional o institucionalizada de los servicios (tanto públicos como privados) en los procesos de búsqueda de empleo.
Gráfico 4. Proporción de los desempleados que buscan empleo, por el método utilizado para esa búsqueda (tasa de intermediación institucionalizada).
Últimos datos disponibles año 2020, actualizados en mayo de 2023, y consultados en mayo de 2025.
Fuente: Eurostat, Encuesta de Fuerzas de Trabajo en la UE, y elaboración propia.
Los datos del gráfico anterior resultan reveladores. España es entre los países considerados el penúltimo que registra una menor utilización por parte de las personas desempleadas de los sistemas de intermediación laboral institucional, tanto a través de los Servicios Públicos de Empleo como de las Agencias Privadas de Empleo. Y alternativamente, uno de los países en los que más se utilizan métodos alternativos de búsqueda de empleo distintos de los institucionales, y más o menos informales, como el contacto directo con las empresas, la consulta en medios de comunicación, etc., pero que siempre implican una búsqueda individual.
Las causas de ello tienen que ver, sobre todo, con la baja eficacia con la que se percibe, tanto por las personas que buscan empleo como por las empresas, el funcionamiento de esos sistemas de intermediación institucional.
Las empresas apenas se dirigen a los Servicios Públicos y Agencias de Empleo para cubrir sus vacantes. Y por ello, las personas que buscan empleo constatan que esas vacantes apenas forman parte del circuito que les permitiría encontrar los empleos que buscan.
Esto a su vez está bastante relacionado con el hecho de que la insuficiencia de los servicios de mercado de trabajo (como se ha puesto de manifiesto en las comparaciones anteriores), en especial los servicios de orientación, hace que los Servicios Públicos de Empleo no dispongan de unas bases de datos suficientes y actualizadas que permitan conocer en profundidad las competencias profesionales y características concretas de las personas desempleadas. Lo cual se agrava, por un lado, en un contexto en el que el paro estructural (ocasionado especialmente por el desajuste oferta-demanda de esas competencias profesionales) es muy elevado, y por otro, por la alta rotación en el mercado de trabajo español.
Si las empresas habitualmente no reciben candidatos adecuados para cubrir sus vacantes optan también –de la misma forma que las personas que buscan empleo- por acudir a otras formas ajenas a los sistemas institucionales.
Además, los datos del gráfico, en los que se observa una simultaneidad en España entre la baja utilización en la búsqueda de empleo a través de los Servicios Públicos y de las Agencias Privadas, parecen poner de manifiesto que estas últimas tampoco logran más que un bajo nivel de intermediación porque para ello dependen en gran parte de la información adecuada de las personas desempleadas que deberían recibir de los primeros. Ambos, Agencias Privadas y Servicios Públicos, están pues estrechamente vinculados y forman parte, para un funcionamiento eficaz, de un mismo sistema integrado.
- A modo de conclusión
Los servicios dirigidos a las empresas forman parte, por lo tanto, del conjunto de servicios para el mercado de trabajo. Las limitaciones del desarrollo y del funcionamiento de estos determinan a su vez, como se ha explicado, las dificultades y deficiencias no sólo para las personas desempleadas sino también para las empresas y para el conjunto del sistema productivo.
No se trata simplemente de una colaboración público-privada, es más que eso: es una dependencia. Los servicios dirigidos a los empleadores sólo podrán llegar a niveles suficientes de desarrollo y eficacia, incluso prestados por las Agencias Privadas, si previamente no se desarrolla por los Servicios Públicos de Empleo el conjunto de los Servicios para el mercado de trabajo.
Asimismo, se ha explicado, y se han dado una serie de pruebas claras de ello, que los servicios para el mercado de trabajo han de operar, para lograr hacer frente a los problemas de paro estructural y friccional, de forma integrada y articulada.
Si la base de estos servicios, que es el servicio de Orientación, no se presta de forma suficiente y eficaz para la mayor parte de las personas desempleadas –y ocupadas- todos los demás, que dependen de este, tampoco funcionarán adecuadamente ni se podrán prestar los servicios a los empleadores.
Como tampoco se determinarán, definirán y diseñarán adecuadamente los programas de empleo y de formación, ni se ajustarán y asignarán de forma eficiente a las personas que los precisan.
Y, una vez más, recordemos el contenido esencial del servicio de orientación:
- diagnóstico individualizado y elaboración del perfil del desempleado,
- diseño del itinerario individual y personalizado de empleo,
- acompañamiento personalizado en el desarrollo del itinerario y el cumplimiento del compromiso de actividad,
- asesoramiento y ayuda técnica adicional para la definición del currículo y para la aplicación de técnicas para la búsqueda activa de empleo,
- información y asesoramiento adicional sobre la situación del mercado de trabajo, políticas activas de empleo y servicios comunes y complementarios de la cartera y sobre la oferta formativa y los programas,
- y apoyo a la gestión de la movilidad laboral.
Estas funciones esenciales lamentablemente apenas se realizan en España para la inmensa mayoría de las personas desempleadas. El resto de los servicios que componen la cartera común de los Servicios Públicos de Empleo tampoco pueden por lo tanto prestarse. Los programas que necesariamente dependen de estos servicios no se definen adecuadamente y no se asignan a las personas que los necesitan. El sistema está desarticulado. Y las personas en búsqueda de empleo (y de mejora de sus capacidades profesionales) y las necesidades de los empleadores quedan sin respuesta adecuada.
Finalmente, los servicios dirigidos a los empleadores no se agotan en los procesos de intermediación. Otra serie de políticas, como las de emprendimiento -entre otras-, y sus correspondientes acciones, también dependerían para su prestación privada y pública del funcionamiento de los servicios básicos para el mercado de trabajo.
