¿Pueden congelarse las pensiones?

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Borja Suárez Corujo, profesor en la UAM de Derecho del Trabajo y la SS, es miembro de Economistas Frente a la Crisis EFC 

Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional de la UAM.

Seguramente, la sorprendente propuesta del Fondo Monetario Internacional (FMI) de congelar las pensiones no sea más que un torpe intento de encontrar un atajo para lograr un mayor desarrollo de los planes de pensiones privados en nuestro país. Lo interesante es que casi coincide en el tiempo con el informe que cada año elabora la Autoridad Independiente para la Responsabilidad Fiscal (AIREF) sobre la aplicación de la fórmula legal de revalorización de las pensiones. En él, este prestigioso organismo realiza algunas consideraciones de calado que, en conjunto, pueden certificar la necesidad de decretar ya la defunción del ‘original’ índice introducido por el Gobierno en 2013, de forma unilateral y a partir del trabajo de un grupo de expertos.

Como en años anteriores, la AIREF concluye que la aplicación del citado mecanismo de revalorización llevaría a reducir las actuales pensiones en un 3% si no fuera por la previsión legal que exige un incremento mínimo del 0’25%. Pero este año hay dos novedades particularmente significativas. La primera es que también afirma que esta (semi)congelación se extenderá con toda seguridad hasta 2022, y previsiblemente más allá –la década de los ¡sesenta!, según un reciente informe del Banco de España– si damos por buena la persistencia de un fuerte desequilibrio de las cuentas de la Seguridad Social en esa fecha. El otro aspecto novedoso es que, superada la fase anómala de inflación negativa del periodo comprendido entre 2014 y finales de 2016, ahora la evolución de los precios empieza a moverse en cotas más normales y, según Funcas, el IPC medio de este año rozará el 2%.

La pregunta que los técnicos del FMI no parecen haberse formulado es entonces la siguiente: ¿pueden congelarse (+0,25) las pensiones durante los próximos cinco años? En otras palabras, ¿es aceptable que los pensionistas pierdan poder adquisitivo –un 7% calcula la AIREF– y, por tanto, se empobrezcan?

Hay razones de peso para rechazar la medida, empezando porque, con carácter general, todos los países de la UE garantizan como mínimo el mantenimiento del poder adquisitivo de sus pensionistas. Aquí, sin embargo, queremos centrarnos en la dimensión constitucional de la cuestión planteada.

El análisis debe partir del reconocimiento de la extraordinaria relevancia del mecanismo de revalorización de las pensiones, y de su tratamiento en el plano normativo. Junto a las referencias contenidas en normas supranacionales (OIT, Consejo de Europa), el artículo 50 de la Constitución conmina expresamente a los poderes públicos a garantizar la suficiencia económica de los mayores a través de pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas. Tal previsión supone que la revalorización constituye un elemento clave en la determinación de la cuantía de la pensión; hasta el punto de que resulta tan relevante como el modo en el que se produce el cálculo de la cuantía inicial, pues su percepción va a prolongarse durante dos o incluso tres décadas. En esta línea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto Brachner) nos recuerda que se trata de un aspecto esencial del derecho a la protección frente al riesgo de vejez, en cuanto garantía de disposición de los medios adecuados para cubrir sus necesidades como pensionistas.

Tras las congelaciones de 2011 y 2012, el Gobierno presidido por el Sr. Rajoy decidió sustituir la fórmula de revalorización hasta entonces vigente, que estaba vinculada a la evolución de los precios. Desmarcándose de la recomendación del Pacto de Toledo, que defendía como principio el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, la Ley 23/2013 estableció un nuevo mecanismo en el que la revalorización quedaba sujeta a la situación financiera del sistema de Seguridad Social. De manera que la evolución del IPC deja de ser el indicador de referencia, al verse sustituido por una compleja fórmula en virtud de la cual la revalorización –antes un derecho– se hace depender de una favorable evolución de determinadas variables que muestran la situación financiera del citado sistema. Sin necesidad de entrar en más detalle, lo importante es que hoy sabemos por la AIREF que la aplicación de la fórmula supondrá la congelación (+0,25) de las pensiones durante un número indefinido de años.

En nuestra opinión, un mecanismo que devalúa de forma sistemática las pensiones difícilmente puede tener encaje en nuestra Constitución. Es cierto que su artículo 53.3 se limita a disponer que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo 3º (como es el caso del art. 50) informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, pero no es menos verdad que, en tanto normas constitucionales que son, tales principios suponen un límite para el legislador, que, en ningún caso, podrá desconocerlos, y, menos aún, deformarlos, hasta hacerlos irreconocibles.

En sintonía con este entendimiento de los principios del Capítulo 3º, el propio Tribunal Constitucional ha reconocido al legislador cierto margen de actuación a la hora de dar cumplimiento a ese mandato de actualización periódica. Tal interpretación ha llevado al Tribunal Constitucional a admitir la no revalorización de las pensiones más altas (STC 100/1990) y, de forma mucho más controvertida, la no actualización de las pensiones en un contexto de crisis económica y tensiones presupuestarias (STC 49/2015). Pero, como este último pronunciamiento señala, “la revalorización de las pensiones obedece a la necesidad de garantizar su poder adquisitivo en consonancia con el mandato constitucional”, algo manifiestamente incompatible con una fórmula de cuya aplicación resulta –a salvo de situaciones de evolución excepcional de la inflación– una pronunciada y prolongada pérdida de poder adquisitivo de los pensionistas.

En definitiva, el legislador español se extralimita en su amplia facultad de determinación del índice de revalorización de las pensiones cuando decide establecer uno que, según se ha demostrado, conduce a una pérdida progresiva del poder adquisitivo de los mayores, poniendo en serio riesgo su “suficiencia económica”. Y es que el artículo 50 de la Constitución no es una mera declaración de buenas intenciones, sino una auténtica norma jurídica de rango constitucional, que, como tal, vincula a todos los poderes públicos, incluido, claro está, el legislador (art. 9.1 de la Constitución). Por eso, cuando este adopta una decisión que supone un desconocimiento frontal de aquella, la conclusión no puede ser otra que la constatación de su inconstitucionalidad.

Sin necesidad de esperar más a que eso ocurra, dada la fragilidad económica en que se encuentran hoy en día muchos mayores, y a pesar de la recomendación del FMI, resulta obligado defender la urgente derogación del vigente índice de revalorización de las pensiones, a todas luces inconstitucional.

 

 

 

 

One Comment

  1. La pregunta es, si países con larga tradición socialdemócrata están en tasas de reemplazo neto del 50-70% con desempleos del 4-10% ¿puede tener España un sistema que de el 90%?
    No nos equivoquemos, muchas de las pensiones altas que entran en el sistema son producto de la ingeniería previsional que permitían las fórmulas de cálculo basadas en la media de pocos años finales. Además tampoco es muy constitucional que una persona que con el sistema actual haya cotizado 20 años por la máxima y los 20 finales por la mínima cobre la mínima y alguien que haya cotizado justo al contrario 20 por la mínima y los últimos 20 por la máxima cobre la máxima. Misma cotización y uno ganando 3 veces más en neto.
    Ninguna fuerza política en España propone ir a un sistema de capitalización, ni tan siquiera el informe de PwC sobre pensiones que critica duramente la experiencia latinoamericana con estos sistemas.
    La permanente alusión al ahorro privado en mi opinión es anti-progresista puesto que es a costa de alguna forma limitar las máximas, vía congelación o vía hacer un cómputo de toda la vida laboral que dificulte obtenerla lo que puede liberar recursos para actualizar las mínimas e incluso mejorarlas un poco. Que quien haya ganado más y por tanto haya podido ahorrar más mueva parte de su ahorro a lo previsional en vez de a la segunda, tercera, etc vivienda (bienes ilíquidos y con gastos fijos si no se arriendan) es positivo.

    Me resulta difícil de entender el porqué no se debate en torno al modelo sueco que reduce la desigualdad entre cotizaciones iniciales y finales, provee mecanismos de ajuste automáticos ligados al incremento de salarios en consonancia con la marcha de la economía, garantiza un mínimo en poder paridad de poder adquisitvo algo superior a España y además genera un mecanismo de edad de jubilación más flexible y transparente que el existente aquí.

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