¿El fin de la austeridad europea?

Por Lalo Figueras, miembro de Economistas Frente a la Crisis

Mucho se ha escrito sobre el incumplimiento de los objetivos del déficit público anunciado por Bruselas. En este mismo blog hemos tratado esta cuestión (aquí) y también hemos propuesto medidas para cambiar las normas fiscales europeas (por ejemplo, aquí y aquí). La diversidad de opiniones, y las no menores confusiones y errores que cometen los periodistas y analistas a la hora de explicar qué ha pasado con el borrador de presupuestos enviado a Bruselas y que la Comisión ha criticado con dureza, refleja la inmensa complejidad de las normas fiscales europeas, convertidas ya en un inescrutable compendio de reglamentos, directivas, opiniones, procedimientos y hechos consumados que, para resumir, se conoce como «Pacto de Estabilidad y Crecimiento».

No es de extrañar, por tanto, que estos días nos encontremos con ministros que, con ínfulas de economistas expertos en la UE, muestren impúdicamente su desconocimiento de la gobernanza económica europea, ni que dirigentes políticos críticos con la austeridad crean ver flexibilidad donde en realidad hay discrecionalidad. Más sorprendente todavía es leer cómo eurodiputados que a su vez son economistas, se vanaglorian de que su grupo parlamentario ha conseguido acabar con la austeridad en el Pacto de Estabilidad.

Por eso, en esta entrada, queremos arrojar un poco de luz sobre la maraña normativa del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y cuestionarnos si, efectivamente, hay flexibilidad o si, por el contrario, el logro que se atribuyen algunos eurodiputados debería ser revisado a la baja, como las perspectivas de crecimiento del Gobierno. Veamos.

¿Hay margen en las normas fiscales europeas para escapar de la austeridad? ¿Puede España beneficiarse?Parece difícil https://t.co/bQp0jGDeZl

— EFC (@EcoEFC) October 21, 2015

La Comunicación sobre Flexibilidad fiscal

El pasado enero, la Comisión Europea publicó una comunicación en la que realizaba una reinterpretación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento con el objetivo de «hacer el mejor uso de la flexibilidad existente en las normas fiscales europeas«. La complejidad inabarcable de estas normas, que de facto dificultan el diseño por parte de los Estados Miembros de una política fiscal razonable y con una perspectiva que abarque el conjunto del ciclo, hacían irreconocibles las posibilidades de flexibilidad fiscal. Esta complejidad favorece, en definitiva, las decisiones discrecionales en materia de política fiscal por parte de las autoridades europeas.

Entiendase aquí por discrecionalidad no la utilización de la política fiscal para hacer frente a las crisis, sino el reflejo de un desequlibrio de poderes en la toma de decisiones. ¿O es que acaso es aceptable el trato desigual entre la desviación presupuestaria en Italia o Francia, incluso en España y la Griega? En este contexto, la flexibilidad permite ser ágiles ante una situación de crisis pero la discrecionalidad reproduce una toma de decisiones favorable hacia los países grandes. Es, en breve, discrecionalidad de la mala.

De manera muy resumida y simplificada, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento está compuesto por dos pilares. Por un lado el brazo preventivo, en el cual se encontrarían las economías cuyos saldos fiscales se encuentran por debajo del límite del 3% de déficit presupuestario y por otro el llamado brazo correctivo, para los que exceden dicho límite o tienen una deuda pública por encima del 60% del PIB que no se está reduciendo lo suficientemente. En este último procedimiento de déficit excesivo, los gobiernos están obligados a reducir el déficit independientemente del estado de su economía, de su posición cíclica, lo que ha supuesto históricamente y también en estos últimos años un fuerte componente procíclico de la política fiscal. De este modo, las normas fiscales europeas contienen un sesgo contractivo y, en épocas de desaceleración, un componente procíclico. Hay que recordar que España tiene abierto un procedimiento de déficit excesivo desde abril de 2009.

Los tres pilares de la flexibilidad

La reinterpretación del Pacto de Estabilidad tiene en consideración los costes a corto plazo, en términos de PIB y de cuentas públicas, de la implementación de medidas con supuestos efectos positivos a largo plazo. Estas cláusulas permitirían desviaciones temporales sobre los objetivos presupuestarios intermedios o en la velocidad del ajuste fiscal.

1-. Cláusula de inversión

Para poner en contexto la necesidad de impulsar la inversión en la UE sólo basta un dato: la Formación Bruta de Capital Fijo ha caído en el conjunto de la zona euro desde el pico de 2007 el 13%, alcanzando el 30% en España en ese mismo periodo.

Bajo la cláusula de inversión un Estado Miembro que se encuentre en el brazo preventivo se podrá desviar del Objetivo de Medio Plazo siempre que cumpla una serie de condiciones. En primer lugar el país debe encontrarse en recesión, con una caída del PIB o en una posición cíclica bajista, con un output gap negativo e inferior a -1,5%. Asimismo, esa desviación en ningún caso debe implicar que se supere el límite de Maastricht del 3%, debiéndose mantener un margen de seguridad. El objetivo, en definitiva, es fomentar el aumento de los niveles de inversión, siempre que se trate de proyectos co-financiados por la UE en el marco de la política de Cohesión y de Convergencia o sean aportaciones al Fondo Europeo de Inversiones.

La petición de que las inversiones productivas no computasen a efectos del déficit no es nueva y ha estado sobre la mesa como importante elemento concracíclico desde el inicio de la crisis. Sin embargo, dejar fuera de su aplicación a aquellos países con un déficit superior al 3%, que suele coincidir con aquellos que más necesitan un impulso fiscal para salir de su situación de baja actividad y alto desempleo, no parece lo más apropiado, sobre todo a la vista de los efectos arrastre que tienen estas inversiones y en un momento en el que los multiplicadores fiscales superiores a 1 recomendarían su utilización. El FMI se pronunció favorablemente a ello en uno de sus últimos World Economic Outlook.

2-. Cláusula de reformas estructurales

La Comunicación de flexibilidad establece que la Comisión tendrá en cuenta el impacto positivo de las reformas estructurales en las cuentas públicas siempre que tengan un efecto verificable en la sostenibilidad del saldo presupuestario a largo plazo, incluyendo el efecto sobre el PIB potencial y que se apliquen en su totalidad. Si se cumplen estas condiciones, la Comisión Europea estudiará los planes de reformas antes de recomendar una desviación temporal de los objetivos intermedios.

Como explicaremos más adelante, la flexibilización de los requisitos presupuestarios a cambio de reformas estructurales adolece de fuertes dificultades y no pocos inconvenientes, en particular si estas reformas no tiene como objetivo el crecimiento económico sino la desregulación.

3-. Condiciones cíclicas

Con el objetivo de capturar las variaciones cíclicas de la economía, la Comisión utilizará un nueva matriz, que se representa a continuación, en la que se especifica el esfuerzo estructural requerido bajo el brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Representa el esfuerzo estructural en términos de PIB exigido a cada país en función de las distintas cláusulas que hemos enumerado anteriormente y teniendo en cuenta la posición cíclica de la economía.

En la siguiente tabla se especifica el ajuste estructural requerido bajo el brazo preventivo:

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Las dificultades para aplicar la flexibilidad

La Comunicación de Flexibilidad anunciada por la Comisión Europea se enfrenta debilidades en su diseño y a serios problemas en su aplicación.

En primer lugar, la flexibilidad interna se centra prácticamente en exclusiva en aquellas economías que se encuentran en el brazo preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Con independencia de que se deban crear los incentivos a través de las normas para alcanzar la estabilidad presupuestaria a lo largo del ciclo, lo cierto es que esta flexibilidad no corrige uno de los principales problemas a los que se enfrenta la política fiscal europea: el sesgo procíclico especialmente marcado en las economías que se encuentran bajo el brazo correctivo y que suele coincidir con economías en la parte baja del ciclo y que requerirían de una mayor capacidad para utilizar la política fiscal como instrumento para contrarrestar el ciclo.

En segundo lugar, la interpretación que realiza la Comisión Europea no sólo no corrige los problemas metodológicos que ya tenía, sino que bien al contrario los aumenta. Las normas fiscales europeas, en el análisis del déficit, tienen en cuenta tanto el déficit nominal como el saldo estructural. El déficit público puede ser cíclico o estructural. El déficit cíclico corresponde al deterioro de las cuentas públicas producido por la bajada de actividad económica –menos ingresos- y la puesta en marcha de los estabilizadores automáticos –más gasto. El déficit estructural es el componente del déficit público que no se corresponde con la situación de auge o recesión, sino que denota el desequilibrio permanente –estructural- de financiación de las cuentas públicas. En definitiva, el concepto de déficit estructural es el que, una vez librado del efecto del ciclo económico, nos permitiría determinar qué sostenibilidad a largo plazo tienen unas cuentas públicas. Se trata de un concepto estimado, con un significado más teórico que práctico –depende en gran medida del método de estimación del PIB potencial y de la estimación del componente cíclico del déficit público- y sobre el que no hay consenso ni teórico ni político.

Pues bien, a esta dificultad metodológica, la Comisión incorpora otra aún mayor: la estimación del impacto de reformas estructurales, no aplicadas todavía en ese momento, sobre las cuentas públicas en largo plazo y sobre el crecimiento potencial de la economía.

Finalmente, y como consecuencia de lo anterior, se aumenta la discrecionalidad a la hora de aplicar la supuesta flexibilidad, tanto en los países bajo el brazo preventivo como en el correctivo. Esto es así porque ante las dificultades metodológicas anteriormente explicadas, los estados miembros verán reducida su certidumbre a la hora de diseñar sus planes presupuestarios. Por el contrario será la Comisión Europea y el Consejo quienes seguirán teniendo la última palabra, reproduciéndose el desequilibrio de poderes presente en el seno del Consejo Europeo. No es ya sólo que se intercambien reformas estructurales por tiempo para reducir el déficit, sino que el diseño de la política fiscal quedará al albur de lo que estimen unos modelos sobre los que no hay consenso y de lo que decida un Consejo Europeo fuertemente dominado por Alemania.

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Conclusiones: No es flexibilidad, es discrecionalidad (de la mala)

Difícilmente podemos argumentar que la Comisión Juncker ha traído el fin de la austeridad a Europa ni que la supuesta flexibilidad favorecerá el estímulo a la actividad económica. En primer lugar porque los nueve países que mantienen un déficit superior al 3%, seguramente los que más necesitan el estímulo fiscal para reducir el desempleo, no son elegibles para esta flexibilidad. En segundo lugar porque las limitaciones para que se puedan aplicar estas cláusulas son de tal magnitud y por el momento tan poco transparentes que hacen muy difícil que se puedan llegar a aplicar a los países que lo necesitan. Es más, estas nuevas reglas pueden llegar a exigir esfuerzos fiscales significativamente diferentes a países con características fiscales similares, aumentando el sesgo discrecional y ahondando en las consecuencias del desequilibrio de poderes en el seno de la Unión Europea. En tercer lugar, los cambios en la interpretación de las normas fiscales que hemos enumerado anteriormente no eliminan los problemas metodológicos a los que se enfrentaba el Pacto anteriormente, en particular en lo que se refiere a la estimación del PIB potencial, del desempleo NAWRU o estructural y del saldo ajustado al ciclo.

Finalmente una reflexión respecto de la cláusula de inversión, recordemos que es aquella que permitiría que las inversiones públicas no computasen en el objetivo de déficit. ¿Por qué no computar las inversiones en infraestructuras y sí computar, y por tanto desincentivar, el gasto en educación, en asistencia sanitaria o en investigación básica? ¿Necesita España más carreteras, puertos y estaciones de metro o necesita mejor educación pública, mejor financiación de centros de investigación, más gasto en políticas activas de empleo y mayor dotación al tercer pilar del estado del bienestar, la Ley de Dependencia?

En el contexto actual no es suficiente apelar a la flexibilidad interna de las normas. Se requiere una revisión en profundidad del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que elimine el sesgo procíclico y permita que sean las economías con mayores dificultades cíclicas las que puedan apelar a la flexibilidad con el objetivo de relanzar la actividad económica y el empleo.