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¿De quién son las Políticas Activas de Empleo?

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UNA NOTA (NO JURÍDICA) SOBRE EL BARULLO COMPETENCIAL EN TORNO A LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

La escasísima atención prestada en España a las Políticas Activas de Empleo (PAE) contrasta con el enorme revuelo levantado alrededor de las mismas cuando Unidas Podemos exigió el jueves esta materia como elemento de cierre de un acuerdo político que facilitara su apoyo a la investidura de Pedro Sánchez.

La respuesta del PSOE fue que no podía ‘entregar’ las PAE porque no eran competencia del Estado: habían sido transferidas a las Comunidades Autónomas.

¿Es cierto esto? ¿De quién son en realidad las PAE, del Estado o de las CCAA?

Sin entrar en absoluto en la controversia sobre las negociaciones para investir a un nuevo Presidente del Gobierno, intentemos aclarar en cuatro líneas (sin ánimo alguno de presentar un análisis profundo al respecto) ‘de quién son’, por decirlo así, las PAE.

  1. El título competencial de las PAE

Tomemos el título competencial correspondiente al Texto Refundido de la Ley de Empleo, que es la norma que regula las PAE.

Disposición final primera. Títulos competenciales.

Esta ley se dicta al amparo de lo establecido en los apartados 1.ª, 7.ª y 17.ª del artículo 149.1 de la Constitución que atribuyen al Estado, respectivamente, «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, «la legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas» y «el régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas». Se exceptúa de lo anterior el apartado h) del artículo 18, que se dicta al amparo del artículo 149.1.13.ª de la constitución sobre «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».

(Real Decreto Legislativo-3/2015 que aprueba el texto refundido de la ley de empleo).

Exceptuando un apartado de un artículo concreto, el conjunto de la Ley se dicta al amparo competencial de los números Séptimo y Decimoséptimo del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española.

El apartado 1 del artículo 149 dice que “El Estado tiene competencia exclusiva” sobre las materias explicitadas en los 32 números que contiene dicho apartado.

El número Séptimo en concreto dice que el Estado tiene competencia exclusiva sobre “Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”. Estas constituyen en general la Administración Territorial del Estado por lo que este ejecuta la mayoría de sus políticas a través de ellas, pero eso no debe confundirse con la posesión del título competencial.

El Estado, la Administración General del mismo, independientemente de la importancia grande que (acertadamente) se haya otorgado a las CCAA en el diseño voluntariamente compartido de las PAE, es el único facultado para ejercer el título competencial. Esto es lo que significa competencia exclusiva. Lo cual quiere decir que la competencia no ha sido en modo alguno transferida.

Las CCAA simplemente (sin menoscabar su importancia) ‘ejecutan’ unas políticas cuya titularidad es del Estado.

El número Decimoséptimo del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española dice, a su vez, que el Estado tiene competencia exclusiva sobre “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.

Es decir, básicamente es un caso similar al del punto Séptimo.

  1. Las diferencias con otras políticas transferidas:

Por comparación con las PAE, y con el ánimo de ver las diferencias entre diferentes casos, observemos que, en el supuesto de la Sanidad la situación es parcialmente diferente.

El RDL 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, se dictó al amparo del mismo apartado 1 del artículo 149 de la CE, pero utilizando en parte números diferentes del mismo.

Disposición final primera. Título competencial.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.2.ª, 149.1.16.ª, 149.1.17.ª, 149.1.18.ª y 149.1.30.ª de la Constitución Española.

(Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones).

En concreto, el número Dieciséis otorga al Estado competencia exclusiva sobre “Bases y coordinación general de la sanidad”, lo cual delimita mucho más su capacidad de actuación exclusiva que en el caso de las PAE. Y, alternativamente, otorga en principio a las CCAA una amplísima capacidad para el desarrollo de las actividades sanitarias, aunque siempre sujetas a esas bases (y a la coordinación general) dictadas por el Estado.

  1. La utilización de fondos del Estado en las PAE

Por último, más allá de la capacidad competencial, es necesario señalar que la inmensa mayoría de los Fondos destinados a las políticas activas de empleo provienen del Estado.

Y que su ejecución bajo este epígrafe, con tasadas y justificadas excepciones, ha de realizarse siempre por las CCAA, pero que la fórmula adoptada por el Estado para la articulación de ese traspaso de Fondos (Subvenciones) establece nuevas limitaciones a la utilización de los mismos, en cuanto que esta debe ser explícitamente justificada por las entidades ejecutantes (las CCAA) al Estado.

  1. Recapitulación

Así pues, la competencia en materia de PAE es exclusiva del Estado en cuanto a su titularidad, su ordenamiento normativo, y el diseño general y concreto de estas políticas de empleo. Que podrá modificar en todo momento según su decisión y las circunstancias que concurran.

Los fondos provienen en una altísima proporción del Estado, que determina normativamente cómo deben ser utilizados, y toman la forma de subvenciones cuya utilización adecuada a las disposiciones y normativa del Estado debe ser en todo caso documentalmente justificada.

Las CCAA son, con escasas excepciones, las titulares de su ejecución. Y, además, la concepción que acertadamente se ha impuesto en el diseño general de las PAE desde hace unos años plantea la necesidad de que el Estado defina estas políticas, así como los Servicios a ofrecer y los Programas a desarrollar, conjuntamente con las CCAA (y con participación de los Interlocutores Sociales).

Dejaremos para otro momento la cuestión, en definitiva, más importante: las causas por las que las PAE españolas, a diferencia de las de tantos otros países europeos, resultan tan poco eficaces.


ANEXO: Artículo 149 de la Constitución Española

  1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.ª Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

3.ª Relaciones internacionales.

4.ª Defensa y Fuerzas Armadas.

5.ª Administración de Justicia.

6.ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

7.ª Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.

8.ª Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.ª Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.ª Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.

11.ª Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.

12.ª Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.

13.ª Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

14.ª Hacienda general y Deuda del Estado.

15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

16.ª Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos.

17.ª Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

18.ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

19.ª Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

20.ª Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.

21.ª Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

22.ª La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

23.ª Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

24.ª Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

25.ª Bases de régimen minero y energético.

26.ª Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

27.ª Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28.ª Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.

29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica.

30.ª Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

31.ª Estadística para fines estatales.

32.ª Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

  1. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.
  2. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

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Asociación de Economistas Frente a la Crisis

3 Comments

  1. Sonsoles Redondo el julio 27, 2019 a las 8:33 am

    Gracias por la aclaración de los términos. El pueblo llano necesita ser informado de las estrategias utilizadas por sus líderes políticos para ocupar espacios de acción desde los cuales podrían defender mejor a las clases sociales más desfavorecidas y que por ende redundarían en la defensa del bienestar social del conjunto de la población.

  2. E. López el julio 27, 2019 a las 12:00 pm

    La opinión vertida en el artículo de que “las CCAA simplemente (sin menoscabar su importancia) ‘ejecutan’ unas políticas cuya titularidad es del Estado”, a mi entender, no refleja con total exactitud la situación.

    El razonamiento, de manera sucinta, es que las políticas activas de empleo (PAE) competen, en exclusiva, al Estado en virtud del art. 149.1.13ª, referido a las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (en este sentido la Sentencia del TC 100/2017, de 20 de Julio).

    Por lo indicado arriba, el Estado ha regulado, entre otras cosas, los procedimientos básicos de actuación (Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo) en los que la participación de la CCAA no se limita a la ejecución. Por ejemplo, el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, donde participan las CCAA, debe informar (no decidir) sobre los Planes Anuales de Empleo que incluyen las «PAEs»

  3. José Luis el julio 27, 2019 a las 1:50 pm

    Soy parado de larga duración.sin derecho a subsidios desde el 2008.Pago tratamiento y todo sigue de tal manera que no hay quien lo justifique simplemente,por lo menos no pagar tratamiento mientras estee desempleados sin prestaciones.gracias.

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