¿Es eficaz el Instrumento europeo PYME para apoyo a la innovación?

En la UE las PYMEs representan el 99 % de las empresas que operan en el sector empresarial no financiero, el 66 % del empleo total y el 57 % del valor añadido. Si la UE quiere constituirse en un área de influencia capaz de competir frente a los EE.UU. y a China, es fundamental que apueste por generar un tejido empresarial de alto valor añadido fundamentado en la Investigación, el Desarrollo y sobre todo la Innovación, que es donde mayores debilidades se muestran en la Unión Europea.

Dentro del programa marco de investigación Horizonte 2020, la Comisión Europea creó el Instrumento PYME para dar apoyo a la innovación en las PYMEs de la UE y de los 16 países asociados de la UE con un presupuesto global de 3.000 millones de euros para el período 2014-2020. El objetivo era cubrir las carencias que existen en la financiación de la fase inicial de los proyectos de innovación de alto riesgo y potenciar la comercialización por el sector privado de los resultados de la investigación. El Instrumento se distribuye en tres fases no secuenciales en las que se conceden subvenciones a empresas con un alto potencial para apoyarlas en:

• el desarrollo de un estudio de viabilidad (fase 1) (la cuantía de la subvención es de hasta 50.000 euros)
• la realización del proyecto de innovación (fase 2), que incluye investigación y desarrollo y pruebas de mercado (subvención hasta 2,5 millones de euros)
• proporcionar asistencia a través de la orientación, la tutorización u otros servicios de aceleración empresarial (fase 3).

El presupuesto global del Instrumento PYMEs se distribuyó en estas tres fases de la siguiente manera: aproximadamente un 7% para la fase 1, un 88% para la fase 2 y un 2% para la fase 3, dedicándose el restante 3% para otros gastos (figura 1).

Figura 1. Fases del Instrumento PYME, número de proyectos y presupuesto destinado

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

¿Cómo ha funcionado este Instrumento PYME? ¿Ha sido eficaz?

El Tribunal de Cuentas Europeo ha llevado a cabo una auditoría de rendimiento del Instrumento PYME para evaluar si este programa es eficaz e innovador para el apoyo a la innovación de las pequeñas y medianas empresas.

La participación en el Programa Instrumento PYME varía notablemente entre los distintos países. Esto se debe en parte a factores externos, pero también a los distintos niveles de apoyo ofrecidos por los puntos de contacto nacionales y a las limitaciones de las actividades de comercialización y comunicación de la Comisión Europea. El gráfico 1 muestra el resultado del reparto de las ayudas por países. Las PYMEs españolas son las que más financiación han recibido, un total de 332,5 millones de euros, seguidas de las italianas que recibieron un total de 179,1 millones de euros.

Gráfico 1. Ámbito geográfico del Programa Instrumento PYME

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

Sin embargo, cuando se analiza la distribución de la financiación del Instrumento PYME por número de pymes, PIB y población de los países (Gráficos 2, 3 y 4), Dinamarca, Finlandia e Irlanda son los que reciben más fondos por número de PYMEs y por habitantes (más de 19 euros por habitante). España baja a la octava posición con 124 euros por PYME.

Gráficos 2, 3 y 4. Distribución de la financiación del Instrumento PYME por número de pymes, PIB y población

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

Como puede verse en los gráficos 1, 2, 3 y 4, la participación varía significativamente entre los estados miembros influenciada por el nivel de I+D+I en los países, las estrategias nacionales, la promoción del instrumento por parte de la Comisión Europea y el diferente apoyo por parte de redes establecidas por la Comisión -Puntos Nacionales de Contacto (NCPs) y Enterprise Europe Network (EEN)-.

Las diferencias en las tasas de éxito entre los países se explican en parte por las diferencias existentes en los niveles de innovación. El gráfico 5 muestra una fuerte correlación entre las tasas de éxito en el Instrumento PYME y el índice sintético de innovación del cuadro europeo de indicadores de la innovación. Destacando entre los valores más elevados de ambas variables, Dinamarca, Austria, Irlanda y Suecia.

Gráfico 5. Correlación entre la tasa de éxito del Instrumento PYME y el cuadro europeo de indicadores de la innovación de 2019

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

Una característica común de los países participantes con altas tasas de participación y de éxito en el instrumento es la presencia de una agencia nacional de innovación activa, que actúa como intermediario con las pymes innovadoras. Por el contrario, en los tres Estados miembros con el nivel más bajo de participación (en comparación con el número de pymes en el país) (Rumania, Bulgaria y Eslovaquia) y con las tasas de éxito más bajas, no existe ninguna agencia nacional de innovación.

La auditoría de rendimiento del Instrumento PYME permite constatar que el Instrumento PYME proporcionó un apoyo eficaz a las PYMEs en el desarrollo de sus proyectos de innovación y que contar con la marca de la UE ayuda a las empresas a atraer inversión adicional. De hecho, en la fase 1 dedicada a ayudas para los planes de viabilidad es un programa efectivo para atraer a nuevas empresas innovadoras a los programas de la UE; aunque los costes administrativos resultan desproporcionados y se detecta que existían programas similares en diversos países.

En la fase 2, las subvenciones a los proyectos de innovación del Programa también han resultado muy efectivas, ayudando a la obtención de fondos adicionales y teniendo una mayor orientación empresarial que los programas nacionales. El gráfico 6 muestra la inversión atraída por beneficiario tras recibir financiación del Instrumento PYME, con grandes diferencias por países, siendo Finlandia el que más inversión media adicional atrae por beneficiario (7,5 millones de euros), seguido de Países Bajos, Alemania y Reino Unido. Sin embargo, en países como Polonia, Bélgica, Italia, Dinamarca, Noruega, España o Islandia, el potencial de los proyectos de innovación no ha sido completamente explotado, ya que los proyectos han conseguido menos de un millón de euros de financiación media adicional.

Gráfico 6. Inversión media obtenida por beneficiario de la fase 2, por país del beneficiario (en millones de euros)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

De cara a evaluar el posible riesgo de pérdida de tecnología para la UE, es relevante analizar los flujos de inversiones adicionales por encima de los 10 millones de euros a los países beneficiarios, desglosados por país de origen. El gráfico 7 muestra que de la inversión adicional de 1.800 millones de euros obtenida por los beneficiarios de la fase 2, aproximadamente 400 millones de euros proceden de inversores establecidos en los Estados Unidos y 181 millones de euros de inversores de China. El mayor inversor único de los beneficiarios de la fase 2 está establecido en los Estados Unidos, y tres de las cinco mayores inversiones (de más de 50 millones de euros) proceden de inversores de fuera de la UE. Ese predominio de atracción de inversiones extranjeras no UE evidencia que la madurez del mercado de capitales afecta al crecimiento de los beneficiarios y al propio tiempo, hace cuestionar la eficacia del programa Instrumento PYME cuyo principal objetivo era mejorar la innovación y capacidad tecnológica del área UE, frente a los dos bloques de competidores EE.UU y China.

Gráfico 7. Inversión obtenida por país del inversor y por país del beneficiario (millones de euros)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo (2020).

Finalmente, la fase 3 que integra las ayudas para coaching y otros servicios de aceleración empresarial tienen el potencial de ampliar los efectos del instrumento, pero al ponerse en marcha tarde, fue poco conocida y solo una pequeña parte de las pymes utilizó dichos servicios. Además, no se adaptó lo suficiente a las necesidades de los beneficiarios; por lo que es posible introducir mejoras.

La principal ventaja de las auditorías de rendimiento es su utilidad para introducir mejoras en el diseño de las políticas públicas, y al propio tiempo un mejor uso de los recursos públicos. En ese sentido, la auditoría del Instrumento PYME ha permitido introducir mejoras en el nuevo programa EIC Accelerator del Horizonte Europa 2020. Como la mayoría de las PYMEs beneficiarias del Instrumento PYME han seguido necesitando recursos para consolidar sus esfuerzos de innovación y llevar sus proyectos de innovación al mercado, en el nuevo programa se crean sinergias con otros programas de ayudas de financiación de la UE y se explotan las oportunidades de colaboración con instituciones nacionales de promoción, para conseguir financiación, mayormente capital de la propia UE evitando que a innovación sea adquirida por inversores de terceros países.

La innovación es el único medio para que la UE mantenga una economía sólida, sostenible y competitiva. Y, después de la pandemia del Coronavirus aún cobra mayor relevancia la apuesta en Europa por una economía basada en el conocimiento y la innovación, para que la recuperación sea sólida, sostenible y competitiva.

Bibliografía.

Barzelay, M. (2005): “Auditoría de rendimiento. Estrategias en las naciones de la OCDE”, Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Estatal, 1(3), 7-40. https://doi.org/10.14409/da.v1i3.1173

Hepworth, N.P. (1996): “The role of performance audit”, Performance auditing and public sector modernization. OECD, Paris.

INTOSAI (2019): Normas y directrices para la auditoría del rendimiento basadas en las Normas de Auditoría y la experiencia práctica de la INTOSAI, ISSAI 3000: Norma para la Auditoría de Desempeño.

Tribunal de Cuentas Europeo (2020): El Instrumento PYME en acción: un programa eficaz e innovador que se enfrenta a dificultades, Luxemburgo.

Sandberg, B. y Larsson, K. (1996): “The role of auditing in performance improvement”, Performance auditing and public sector modernization. OECD, Paris.

U.S. Small Business Administration, Office of Investment and Innovation (2019): Small Business Innovation Research (SBIR) and Small Business Technology Transfer (STTR) Program. Policy Directive. https://www.sbir.gov/sites/default/files/SBIR-STTR_Policy_Directive_including_Preamble_2019.pdf

.

En su versión en inglés, este artículo ha sido publicado en Agenda Publica. Se reproduce en esta WEB con autorización de la autora