¿Últimos episodios de la “saga Brexit”?

Primeras reflexiones en torno al Acuerdo de salida del Reino Unido de la Unión Europea.

El pasado 14 de noviembre aconteció uno de los episodios más relevantes del agitado proceso de salida del Reino Unido de la Unión Europea: el anuncio del Borrador del Acuerdo de salida consensuado entre los negociadores del Brexit. A partir de esta fecha los acontecimientos se han precipitado hasta el domingo 25 de noviembre, en el que los 27 dieron luz verde al Acuerdo, que ha venido a sustituir al Borrador, introduciendo cambios muy concretos.

Se ha salido así del estadio de bloqueo en el que parecían encontrarse las negociaciones para proseguir el proceso fuera del espacio de los equipos negociadores. Los focos se orientan ahora hacia otro escenario con protagonismo definitivo en el desenlace: el Parlamento británico. En esta nueva etapa la Primera Ministra británica, Theresa May, se enfrenta de nuevo a sus propios terrores: la huida –parece lejana ya- de miembros de su equipo, las amenazas de un voto de no confianza que salen de un banco tory a favor del Brexit pero en contra de las iniciativas de May; las presiones del Partido Unionista Democrático y una oposición laborista con una actitud, cuando menos, “líquida” ante el proceso de divorcio.

El texto del borrador, al que tuvimos acceso el 15 de noviembre, tras las charlas individuales mantenidas por May con cada uno de sus ministros, constituía ya el cuerpo legal del Acuerdo. En él se refleja un serio y valioso trabajo técnico jurídico. Con sus más de 580 páginas, 185 artículos, nueve anexos y tres protocolos con sus propios anexos, deja cuestiones importantes abiertas, que tendrán que ser desarrolladas posteriormente. Entre ellas, la referida al protocolo de Gibraltar, en cuya negociación habrá de tenerse en cuenta la posición española, tal y como se han comprometido de manera expresa tanto RU como el Consejo y la Comisión en el mismo día en que se aprobaba el Acuerdo. Se trata de un articulado coherente, lleno de referencias cruzadas al propio texto y a la normativa comunitaria, cuya lectura requiere un mínimo sosiego, pues es en los detalles donde residen las cuestiones clave.

La Declaración Política que acompaña al Acuerdo y que establece el marco para la relación futura entre la Unión Europea y el Reino Unido también ha experimentado su propia evolución en estos pocos días. En su primera versión, la generalidad de sus términos contrastaba con la solidez del texto del Borrador. Esta crítica fue subsanada el 22 de noviembre, con la publicación del Borrador de la Declaración Política que desarrolla sus contenidos a lo largo de 26 páginas, que se reproducen en la Declaración refrendada el 25 del mismo mes.

Cada uno de estos dos documentos cumple su cometido. Mientras el Acuerdo presenta una norma que determinará la inaplicación de la legislación europea y del Tratado Euratom en el RU desde su entrada en vigor, y cuyo objetivo es garantizar su salida ordenada de la Unión; la Declaración Política presenta las coordenadas que habrán de guiar la futura relación, esencialmente económica, entre RU y Europa. En el primero, se encuentra, entre otras cuestiones, la ordenación del componente social del proceso y del fin de la libre circulación. En el segundo, se avanza un acuerdo que apunta al “modelo Canadá” de relaciones, pero que deberá afinarse en los próximos años, dados los intereses y valores que componen la herencia común de las partes, tal y como se reconoce en los tres primeros puntos de la propia Declaración.

A continuación, me referiré a cuatro elementos generales que condicionan cualquier reflexión sobre los contenidos del Acuerdo y después me centraré en la Parte Dos del texto, referida a los derechos de los ciudadanos, con una regulación completa, aunque no exenta de incertidumbres.

Primero: ¿cuál va a ser la fuerza vinculante del Acuerdo desde su entrada en vigor el 30 de marzo de 2019? La regulación de la salida del RU será directamente aplicable a RU, la UE y los 27 estados miembros. No se trata, por tanto, de una mera herramienta para ejecutar la retirada de RU sino que es fuente de derechos y obligaciones para los estados implicados, para los ciudadanos y para todos los sujetos de derecho afectados por el mismo.

Segundo: ¿cómo se va a gestionar y controlar la puesta en marcha y aplicación del Acuerdo? El propio Acuerdo crea un órgano –el Comité Conjunto-, integrado por representantes de la UE y de RU y encabezado por una copresidencia de RU y UE. El Acuerdo ofrece una regulación completa de su funcionamiento. Sus competencias se extienden desde la puesta en marcha del acuerdo, a la ejecución de sus previsiones y a la interpretación del mismo; la corrección de errores; las reformas de sus contenidos y la cobertura de lagunas. El Comité podrá delegar parte de sus competencias en comités especializados compuestos por representantes de RU y UE (entre estos comités se encuentra el que implementará el Protocolo de Gibraltar).

Las decisiones del Comité Conjunto se adoptarán por “mutuo consentimiento” y tendrán la misma fuerza vinculante que el propio Acuerdo. Ahora bien, de no llegar a un consenso, se prevé un sistema de arbitraje a través de un panel de cinco miembros que dirimirán cada concreta controversia.

Tercero: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el impacto de sus decisiones en el ordenamiento interno británico han estado muy presentes en el debate político en torno a la salida de RU y es percibido por la población pro Brexit como un organismo que se excede de sus competencias y pone en cuestión la soberanía británica. Pues bien, el Acuerdo le atribuye un papel protagonista en la interpretación de la legislación europea aplicable a RU hasta el final del periodo de transición, bajo las circunstancias excepcionales en que va a discurrir este tiempo.

En efecto, las previsiones, conceptos y definiciones del propio Acuerdo de salida, referidos a la legislación europea, serán interpretados de manera acorde con la doctrina del TJUE. Igualmente, las autoridades judiciales y administrativas del RU deberán interpretar el contenido del Acuerdo conforme a esta doctrina. Además, el Tribunal tendrá competencia en los asuntos presentados por o contra RU, y en los referidos a incumplimientos del Acuerdo de salida por parte del estado saliente, hasta cuatro años después de la expiración del periodo de transición.

Cuarto: la regulación del periodo de transición resulta clave en el desarrollo del Acuerdo. En principio, este periodo se iniciará en la fecha de su entrada en vigor, prevista para el 30 de marzo de 2019 y terminará, en principio, el 31 de diciembre de 2020. Ahora bien, el Acuerdo contempla la posibilidad de que el Comité Conjunto adopte la decisión, antes del 1 de julio de 2020, de extender este periodo de transición entre uno y dos años más (Se trata de una concreción relevante respecto al texto del Borrador, en el que se hacía referencia a una fecha indeterminada: “el 31 de diciembre de 20XX”).

La complejidad de la ejecución del proceso de salida; la necesidad de poner en marcha organismos e instituciones internos que gestionen esta complejidad y las cuestiones clave cuya negociación y desarrollo se pospone al momento posterior a la entrada en vigor del Acuerdo, hacen prever esta prolongación. Los hechos confirmarán si la ampliación que en su caso decida el Comité Conjunto resulta suficiente.

En todo caso, la extensión del periodo de transición tiene consecuencias de calado, especialmente para RU, pues desde la entrada en vigor del Acuerdo dejará de ocupar puestos en los órganos de decisión de la UE, incluido el TJUE, y, sin embargo, continuará vinculado por las decisiones que se adopten en esas sedes. Por otra parte, RU asume compromisos de aportación económica a la UE hasta el final del periodo de transición.

Estas cuatro cuestiones afectan a la totalidad de previsiones contenidas en el Acuerdo y, sin duda, condiciona de forma profunda la Parte Dos del texto, referida a los derechos de los ciudadanos (contenidos que desaparecen, al menos de forma expresa, de la Declaración Política por la que se establece el marco para la relación futura entre la UE y el RU).

En esta segunda Parte del Acuerdo se regula la despedida de la libre circulación de las relaciones entre RU y UE. Recordemos que su eliminación constituye un objetivo político altamente sensible para RU desde el punto de vista de la recuperación y salvaguarda de su soberanía. La regulación contenida en la Parte Dos del Acuerdo afecta a los ciudadanos europeos que hayan ejercido su derecho a residir en RU hasta el final del periodo de transición y que continúen residiendo allí con posterioridad; a los ciudadanos británicos que hayan ejercido el mismo derecho en alguno de los estados miembros hasta el final del periodo de transición y continúen residiendo en él posteriormente; a los trabajadores transfronterizos y a los familiares de estos tres colectivos.

La definición de “familiar”, que adquiere el derecho de residencia por razón de su vínculo con el ciudadano europeo, ha sido igualmente clave en el debate pre referéndum mantenido en RU. A pesar de su peso, tal definición se mantiene apegada a la ya consolidada en la legislación europea y regirá hasta el final del periodo de transición, sea cual sea éste.

La adquisición del derecho de residencia durante este tiempo viene regulada por las previsiones del Acuerdo, en términos muy similares a las contenidas en la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, a la que se hace remisiones permanentes.

El cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho de residencia va a ser determinante del ejercicio de otros derechos esenciales como el derecho de entrada y salida del estado anfitrión; el derecho a buscar trabajo y trabajar por cuenta ajena o por cuenta propia en el mismo; o el de los derechos de protección social previamente generados. Con carácter general, estos requisitos continúan refiriéndose a los criterios básicos de periodo de residencia (cinco años); disposición de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del estado anfitrión y disposición de un seguro de salud con cobertura completa de riesgos.

En este punto, el factor que puede generar mayores incertidumbres a la ciudadanía europea y británica está relacionado con la regulación de la emisión de los documentos de residencia por cada uno de los estados. Efectivamente, el Acuerdo de salida regula la posibilidad de que el estado anfitrión requiera de los ciudadanos que residan en su territorio y de sus familiares la solicitud de un nuevo estatuto de residencia y un nuevo documento en formato digital que acredite el cumplimiento de aquellos requisitos. Adicionalmente, podrá llevar a cabo chequeos para controlar antecedentes de criminalidad o de mala conducta.

Será en ese momento, posterior al final del periodo de transición, donde se manifiesten las lagunas en materia de registro y control de los residentes que hayan ejercido el derecho de libre circulación en condiciones de igualdad y no discriminación por razón de nacionalidad y el de sus familiares. Corresponderá al estado anfitrión que decida poner en marcha este proceso determinar los medios de prueba de cada requisito y dar respuesta a los innumerables supuestos dudosos.

El Acuerdo aprobado el pasado domingo 25 por los 27 estados que permanecen en la Unión Europea cierra algunos de los episodios más intensos de este triste proceso de divorcio. Pero la “saga Brexit” continúa. Próximo episodio: el Parlamento británico.