- INTRODUCCIÓN
El acuerdo de investidura entre el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) y Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) pone de nuevo en primer plano la necesidad y urgencia de abordar la revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA). Revisión pospuesta desde 2014.
El acuerdo tiene elementos significativos pendientes de definir que impiden precisar su sentido y alcance. Pero, al mismo tiempo, abren la puerta para los necesarios debates sobre las cuestiones básicas en relación con el sistema de financiación.
Queremos olvidar el ruido mediático y centrarnos en los aspectos clave que debe abordar la reforma del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas vigente, con una perspectiva de largo plazo y una actitud de apertura al entendimiento entre posturas a priori no coincidentes.
Aunque tendremos presente el acuerdo catalán, nuestra reflexión parte del supuesto de que cualquier solución ha de estar abierta a la posible, incluso probable, generalización a todas las comunidades que reivindiquen el mismo trato que se pacte para Cataluña.
- CUESTIONES CLAVE
El actual sistema de financiación autonómica necesita ser reformado para dar respuesta a las necesidades financieras de las comunidades autónomas y para corregir las desigualdades resultantes del modelo actual.
En España existe una fuerte desigualdad entre las Comunidades Autónomas en relación con el producto interior bruto (PIB) por habitante, que es un indicador habitualmente utilizado de su capacidad fiscal.
El sistema autonómico español ha sido a menudo calificado como cuasi federal. Sin duda, las reivindicaciones catalanas han puesto de nuevo sobre la mesa la necesidad de clarificar las relaciones entre la administración central y las administraciones periféricas. Aceptar el esquema teórico del federalismo parece una buena guía para ese debate.
Las cuestiones clave de un sistema de financiación de tipo federal son:
- El reparto de los recursos tributarios y competencias normativas entre los diferentes niveles de gobierno (equilibrio vertical).
- El establecimiento de los mecanismos de nivelación que permitan a todos los habitantes disponer de un nivel similar de prestaciones con independencia de su lugar de residencia (equilibrio horizontal).
- EL REPARTO DE RECURSOS
De acuerdo con los principios de autonomía y suficiencia financiera, tanto la Administración Central como las CCAA deben tener un espacio fiscal propio con autonomía para decidir el nivel de sus ingresos y de sus gastos a fin de prestar los bienes y servicios de su competencia.
| Gasto no financiero consolidado dentro del sector de AAPP | Año 2022 | % / total |
| Administración Central | 153.135 | 24,0% |
| Administración Autonómica | 203.899 | 32,0% |
| Administración local | 73.684 | 11,6% |
| Seguridad Social | 207.113 | 32,5% |
| TOTAL AAPP | 637.831 | 100,0% |
La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley (art. 133.1 CE). También es competencia exclusiva del Estado la Hacienda general y la Deuda del Estado (149.1. 14º CE).
Fuente: IGAE
En España, como se ve en el cuadro, la descentralización territorial del gasto público es muy elevada respecto a los países de nuestro entorno: 32% en España frente el 22 % en un Estado formalmente federal como Alemania y muy superior al 7% promedio en la Eurozona. El gasto público en España representa el 46,4% del PIB, mientras en la Eurozona es el 50,1%.
La principal fuente de ingresos de las Comunidades Autónomas en el sistema vigente son los impuestos cedidos:
- 50% del rendimiento del IRPF
- 50% del rendimiento del IVA
- 58% del rendimiento de los Impuestos Especiales
- 100% de los llamados impuestos cedidos tradicionales, principalmente el Impuesto de Sucesiones y Donaciones; el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales; y el Impuesto sobre el
En el Impuesto de Sociedades, los rendimientos y la competencia normativa pertenecen exclusivamente al Estado.
La titularidad de las competencias normativas de los tributos cedidos corresponde al Estado, si bien las CCAA comparten estas competencias, salvo en el IVA y en algunos Impuestos Especiales.
Los impuestos más importantes por la cuantía de los ingresos son el IRPF y el IVA. En el IRPF las CCAA tienen importantes competencias normativas.
Cataluña no puede considerarse especialmente perjudicada en términos relativos pues, según la gran mayoría de los estudios, se ha situado habitualmente en torno a la media de ingresos por habitante de las comunidades de régimen común. Pero, como cualquier otra, puede considerarse insuficientemente financiada en términos absolutos.
La revisión del sistema de financiación ha de significar más recursos para las haciendas autonómicas. Así ha sucedido en todas las reformas anteriores y es la única opción de obtener el acuerdo entre todas. Y es bueno que así sea porque en las CCAA descansan la casi totalidad de los servicios del Estado de bienestar, salvo las pensiones y las prestaciones por desempleo. Las insuficiencias del gasto social en el conjunto del Estado español exigen esa mayor dotación de medios financieros.
Al mismo tiempo, el Estado debe mantener una capacidad tributaria suficiente para ejercer sus competencias no transferidas, incluida la redistribución de los recursos entre los distintos territorios.
La actual distribución de los rendimientos tributarios debe ser revisada, aunque clarificando los márgenes de modificación.
Una vía para mejorar la capacidad financiera de las CCAA es otorgarles la capacidad, actuando de forma colegiada, de fijar los tipos del tramo autonómico del IVA y los impuestos especiales, que se regularían de forma separada del tramo estatal. La colegiación es inevitable por exigencia europea. La mayoría de los impuestos permitirían, en último término, la coexistencia de un impuesto autonómico y otro federal.
La Hacienda española tiene pendiente una reforma fiscal que modernice sus estructuras, se adapte a una economía financiera, tecnológica y globalizada y elimine los tratos de favor que actualmente gozan las rentas de capital (especialmente las financieras), los altos patrimonios y las grandes empresas.
Esta reforma, a través de la reducción de los privilegios existentes, debería acercar nuestra cifra de presión fiscal a la media europea y dejaría margen para reducir el déficit, sin perjuicio del incremento de recursos para la financiación autonómica y otros gastos del Estado.
- ¿QUIÉN DEBE REGULAR LOS TRIBUTOS?
Las CCAA, con base en los principios de autonomía y suficiencia financiera deben tener instrumentos financieros propios con capacidad normativa para desarrollar sus políticas fiscales dentro de su ámbito competencial, a fin de disponer de los recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias.
La capacidad normativa es, como se ha recordado más arriba, exclusiva del Estado. Aspecto esencial para mantener la estructura del sistema tributario y garantizar mínimos comunes en todo el territorio y para toda la ciudadanía.
La necesaria corresponsabilidad fiscal exige que la hacienda autonómica tenga cierta libertad para graduar la presión tributaria en buena parte de los impuestos. Pero siempre en las figuras y con los límites que se fijen con carácter general.
No solo no hay obstáculo para reconocer una amplia potestad normativa propia para las Comunidades Autónomas, sino que es muy recomendable en aras de la necesaria corresponsabilidad. Pero no ilimitada.
Por ejemplo, en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones y en el de Patrimonio es conveniente introducir un mínimo único en el conjunto de las comunidades autónomas, a fin de evitar la competencia fiscal a la baja. Podría pensarse en aplicar también aquí la fórmula de tramos estatal y autonómico. Sería muy conveniente, en todo caso, la actualización de la normativa de estos impuestos, claramente obsoleta y necesitada de adaptación.
Además, es necesaria una mayor transparencia, en ingresos y en competencias, para que se cumpla el principio de responsabilidad fiscal y que cada administración aparezca ante sus ciudadanos como responsable de los impuestos que recibe y del uso que hace de ellos.
- ¿QUIÉN DEBE RECAUDAR LOS TRIBUTOS?
La fragmentación de la gestión tributaria, dejándola en manos de cada una de las agencias autonómicas, reduciría la eficiencia, aumentaría las facilidades para la evasión fiscal y haría disminuir muy probablemente los ingresos del Estado y los de todas las comunidades. En suma, supondría la disminución de la capacidad recaudatoria y redistributiva, así como de la equidad.
En el ámbito de los impuestos hay economías de escala y de conocimiento, y la fragmentación no es recomendable ni en lo que se refiere a la gestión, ni en pérdidas de información.
La Constitución y la LOFCA establecen que las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegadas o colaboradoras del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios del Estado. Está contemplada, por tanto, la posibilidad de delegar la recaudación en las comunidades autónomas.
Los Estatutos de muchas CCAA contienen previsiones de crear consorcios o convenios de colaboración entre la AEAT y los organismos tributarios autonómicos.
La situación actual es que coexisten la Agencia Estatal de Administración Tributaria que tiene competencias exclusivas sobre los principales impuestos (IRPF, IVA, Impuesto de Sociedades y gran parte de los Impuestos Especiales) y las Agencias o administraciones tributarias de las CCAA que gestionan los impuestos cedidos tradicionales y el Impuesto de Patrimonio.
Si bien se dispone de órganos de coordinación a nivel general y territorial, existen carencias en aspectos tales como las entregas a cuenta que producen desajustes en los ingresos de las CCAA. Además, la Hacienda Central realiza modificaciones de tributos cedidos parcialmente sin compensar a las CCAA.
Es, pues, absolutamente legítima la petición de una agencia propia autonómica para recaudar sus ingresos y no aparecen obstáculos ni legales ni económicos, siempre que no se pierda la coordinación estatal y se garantice la cooperación inter-administraciones.
La Comisión para la reforma de la financiación autonómica proponía un modelo de Administración tributaria que integre bajo la figura de un consorcio a la AEAT y a las agencias tributarias autonómicas, para posteriormente constituir una única Administración tributaria de titularidad mixta del Estado y las CCAA. Sería probablemente el modelo más deseable.
Pero no sería grave si, en algún caso, el consorcio fuera circunscrito al ámbito de una sola Comunidad, coexistiendo con un consorcio general o varios autonómicos. La presencia en todos los casos de la AEAT garantizaría la coordinación y el adecuado flujo de información.
En todo caso, la gestión recaudatoria no supone la adscripción automática de los rendimientos, que exige un debate específico respecto a qué administración debe ser beneficiaria.
Buena parte de los tributos se recaudan a través de empresas cuya sede concentra la declaración de ingresos obtenidos en otros territorios y de otros contribuyentes no residentes en la comunidad correspondiente. Por lo tanto, la imputación de ingresos no puede ser simplemente por recaudación territorial.
- EQUIDAD Y NIVELACIÓN DE RECURSOS
La equidad se concreta en la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. La nivelación es el mecanismo para conseguirlo.
Dadas las diferencias de renta existentes entre las CCAA, es necesaria la utilización de transferencias de nivelación para que todas puedan tener un nivel similar de recursos en términos de unidad de necesidad, a igualdad de esfuerzo fiscal. El objetivo es garantizar que todas las personas puedan acceder a un nivel similar de servicios públicos.
En este sentido, habrá que definir el alcance de la nivelación, que depende fundamentalmente del porcentaje de los tributos cedidos en términos normativos que las CCAA aportan al Fondo de Garantía (actualmente fijado en el 75%), y de las aportaciones que realice la Hacienda Central.
Tras la distribución del Fondo de Garantía, en términos homogéneos de población ajustada, todas las CCAA reciben la misma financiación salvo la correspondiente al 25% que retienen.
Sin embargo, la incorporación de múltiples fondos y ajustes provocan que los resultados del sistema presenten diferencias significativas e injustificadas en la financiación que deben ser corregidas.
Ha despertado mucha controversia la referencia al “principio de ordinalidad”. Lo cierto es que no debería escandalizar porque la expresión viene avalada por los Estatutos de autonomía, por documentos de la pasada década tanto del PP como del PSOE y por sentencia del Tribunal Constitucional.
El principio de ordinalidad implica que la contribución interterritorial no coloque en peor condición relativa de quien contribuye respecto a quien se beneficia. Esta condición, así definida, es perfectamente legítima. Resulta difícil pedir al donante que siga donando cuando el receptor pasa a tener más recursos.
La nivelación puede limitarse para que se mantenga el orden de la capacidad fiscal de las comunidades en la asignación de los recursos por habitante ajustado. Puede hacerse igualando los recursos recibidos del Fondo de Garantía o de formas más matizadas. Por ejemplo, igualar los recursos de las CCAA con capacidad fiscal por habitante por debajo de la media a una capacidad fiscal por habitante de referencia, definida como el promedio de las que están por encima o fórmula similar.
Idealmente, las necesidades de recursos podrían establecerse por medio de la fijación de unos costes estándar calculados en base en una contabilidad de costes de las administraciones públicas, de la que algún día deberíamos de disponer.
Conviene recordar que en esta fase del sistema el objetivo es garantizar los mismos servicios por habitante, es decir, iguales recursos a todas las comunidades para satisfacer las mismas necesidades básicas. Sería injusto entregar más recursos por habitante a las Comunidades más pobres porque se entiende que las necesidades que debemos garantizar son las mismas en cualquier territorio.
Entre los objetivos de la reforma deberá incluirse la revisión de los parámetros y las ponderaciones actuales para el cálculo de la población ajustada, sobre lo que se insiste más adelante.
Además, debe considerarse la posición de infrafinanciación que han tenido algunas comunidades. Se trataría de evitar nuevos ciclos de endeudamiento que perjudiquen el desarrollo futuro.
En cualquier caso, le corresponde al Estado determinar las políticas de redistribución para asegurar el acceso a las prestaciones básicas del Estado de Bienestar, así como establecer las políticas de reequilibrio territorial.
En el acuerdo catalán es muy positivo que se haga explícita una cuota de solidaridad, en un aspecto especialmente diferenciador del concierto vasco. Una mayor transparencia en los sistemas de cálculo puede acabar repercutiendo en los que afectan a los cupos vasco y navarro y justificar aportaciones de todas las Comunidades con más recursos… incluidas las forales.
En el cálculo del cupo/contribución han de incluirse, además de los gastos de bienes y servicios prestados por la Administración del Estado, los gastos redistributivos y singularmente las transferencias y créditos destinados al presupuesto de la Seguridad Social. La revisión debería facilitar que los recursos en términos de financiación por habitante ajustados sean similares en los territorios forales y los de régimen común.
- BILATERALIDAD Y SINGULARIDAD
Los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Aragón, Baleares y Cataluña contemplan Comisiones Mixtas de economía y hacienda como órganos bilaterales de relación en materias de financiación autonómica, sin perjuicio de su participación en los organismos multilaterales. Además, existen Comisiones Mixtas en todas las comunidades autónomas, en las que se acuerda de forma bilateral, entre otros, el coste de los servicios transferidos.
En el debate sobre la reforma del sistema de financiación autonómica ha habido siempre, y seguramente seguirá sucediendo, negociaciones de carácter fundamentalmente bilateral. Y no sólo entre centro y periferia sino también entre las propias comunidades intercambiando apoyos. Porque al final siempre hay un intercambio de intereses de forma multilateral y, sobre todo, la correspondiente discusión y aprobación en el Parlamento.
Las singularidades de las CCAA están recogidas en el sistema, tanto en los índices de población ajustada como en otros elementos. Los archipiélagos han conseguido incorporar el efecto de la insularidad, otras penalizadas con la dispersión territorial o por la despoblación han conseguido también compensaciones por ello y también se ha reconocido la especificidad de las uniprovinciales.
El resultado de esas singularidades, articuladas asignándoles una población “ajustada” diferente a la real, supone hoy incrementos de fondos que suponen hasta un 8,6% de sus transferencias (Castilla León) a costa de penalizaciones relativas de otras, que basculan entre un 2 y un 3% (Madrid, Valencia, Andalucía y Cataluña)
Es lógico que la batalla por la actualización de esos ajustes singulares o la incorporación de otros como la estacionalidad por turismo, la lengua propia, el nivel relativo de precios o las competencias sea parte del próximo debate.
Por lo tanto, ni la bilateralidad ni la singularidad pueden considerarse aspectos extravagantes o rompedores. Los temores a un modelo confederal no deberían entrar en el debate.
En cualquier caso, la financiación de todas las administraciones públicas, sus ingresos, gestión y liquidación han de quedar sometidos al principio de transparencia, al debate público, de modo que ostenten la legitimidad que necesita la Hacienda Pública.
- FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL
Como se ha señalado, el sistema de financiación general ha de garantizar unos mínimos iguales entre comunidades, con independencia de la riqueza mayor o menor de cada una. A partir de esos mínimos, cada gobierno autonómico tendrá margen para fijar las prioridades de gasto y la presión tributaria que estime más adecuadas.
Las transferencias de rentas que recoge el sistema tienen por objeto, por tanto, garantizar la igualdad de servicios y de oportunidades entre territorios. Corregir las diferencias históricas de partida en la distribución territorial de la actividad económica ha de realizarse por otras vías complementarias.
Por ello, la Constitución determina en su artículo 158.2 que se constituirá un Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) con destino a gastos de inversión, con el fin de que las inversiones públicas se distribuyan de modo que pueden ir corrigiendo las desigualdades de partida existentes entre las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, ese instrumento ha ido perdiendo peso a lo largo de los años. En los Presupuesto del Estado del año 2023 su importe se acerca al 0,04 % del PIB. En otras palabras, solo alrededor de un 2% de las inversiones públicas han sido canalizadas mediante ese instrumento, una cuantía notoriamente insuficiente para cumplir con su objetivo.
Aumentar sensiblemente la dotación del FCI debería ser el camino para corregir los desequilibrios estructurales y disminuir la brecha de renta y riqueza entre los territorios más ricos y las CCAA afectadas por la despoblación y castigadas por la tendencia a la concentración territorial de la riqueza.
- PRÓXIMOS PASOS
En este documento se ha intentado repasar las cuestiones que se consideran más relevantes para sustanciar el debate sobre la necesaria y urgente reforma del Sistema de Financiación Autonómica.
Aunque se dibujan algunas fronteras que convendría respetar, se concluye que hay un amplio margen de negociación en el que puede inscribirse el pacto entre el PSC y ERC. Y se subraya que algunos de los términos que se han arrojado como presuntamente escandalosos no solo no lo son, sino que han estado presentes en todos los debates anteriores.
En suma, el documento pretende contribuir a un debate público que facilite la búsqueda de una posición consensuada, razonable y equilibrada.
