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De la Ley de Vivienda a la política de vivienda

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Este post sobre «la vivienda» en España -coordinado por Julio Rodriguez López– corresponde al octavo capitulo del documento de Economistas Frente a la Crisis «CUATRO AÑOS MÁS DE GOBIERNO PROGRESISTA PARA DAR UN SALTO EN LA MODERNIZACIÓN DE NUESTRA ECONOMIA»

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  La Ley de Vivienda sale adelante en España en 2023 en un momento en el que se ha agravado el problema de acceso a la vivienda. Este se ha convertido en una cuestión de emergencia social, que requiere de soluciones decididas para corregir el evidente déficit existente. Los precios de la vivienda y del alquiler están desacoplados respecto de los niveles de ingresos de los hogares jóvenes en situación de formar un hogar. España es uno de los países de la Unión Europea con menor presencia de las viviendas sociales de alquiler. Es evidente la situación de exceso de demanda en el mercado del alquiler social. La política de vivienda es competencia exclusiva de las comunidades autónomas, pero la mayor aportación al gasto público en vivienda la realiza el gobierno estatal en forma de transferencias condicionadas. La Ley de Vivienda puede contribuir a resolver el amplio problema del acceso a la vivienda en España.

  1. La escasa presencia de la vivienda social de alquiler en España

  Viviendas sociales son las que se alquilan a precios inferiores a los del mercado. España está en el grupo de países de la Unión Europea con menor presencia de las viviendas sociales, inferior al 2% del parque inmobiliario. Según una estimación realizada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA, 2021[1]), en 2020 había en España 452.040 viviendas sociales destinadas al alquiler, equivalente al 2,5% del parque de viviendas principales y a menos del 2% del parque total de viviendas. En la Unión Europea las viviendas de dicho tipo suponían el 9,3% de las viviendas principales, correspondiendo a Países Bajos la proporción más elevada, el 30%.

La política de vivienda desarrollada en España entre los años sesenta del pasado siglo y la segunda década del siglo XXI se apoyó en la construcción de Viviendas de Protección Oficial (VPO) destinadas a la venta, en su mayor parte de promoción privada. En ese periodo se construyeron en España más de seis millones de VPO, financiadas mediante créditos bancarios proporcionados por las Cajas de Ahorros y por el Crédito Oficial (primero fue el Banco de Crédito a la Construcción y después el Banco Hipotecario de España, que absorbió parte del anterior).

  Una proporción elevada de las VPO se ha descalificado, que han pasado a ser viviendas libres y han desaparecido del contexto de la Vivienda Social. El estímulo a la oferta de viviendas para la venta de la pasada política de vivienda explica la reducida presencia de la vivienda social de alquiler en España.

 El peso del alquiler en España es uno de los más reducidos dentro de los países de Europa Occidental. En 2021 el 18% de los hogares residía en España en viviendas de alquiler según la Encuesta de Condiciones de Vida del INE. La proporción de hogares que vive de alquiler se eleva al 52,5% en el caso de la población entre 16 y 29 años de edad y al 72,6% de la población de extranjeros de fuera de la UE. Vivir de alquiler en España es, pues, una situación frecuente entre jóvenes e inmigrantes, que son los hogares con menos recursos.

    La recuperación económica de España posterior a 2014, una vez superado el “bache” de la pandemia en 2020, ha impulsado la formación de nuevos hogares. Estos últimos acuden en gran parte al alquiler privado para acceder a una vivienda, por su insolvencia para financiar con un préstamo hipotecario la compra de la vivienda. La insuficiente oferta pública en el mercado del alquiler, junto a la mayor demanda, ha provocado que los alquileres hayan crecido más que los precios de las viviendas. Además, el aumento de los pisos turísticos disminuye la oferta de pisos de alquiler. Entre 2014 y 2022 el crecimiento de los alquileres alcanzó el 56,2% (datos de Idealista.com) y los precios de las viviendas aumentaron en un 49,8% (datos del INE). Frente a estos incrementos, el aumento de los salarios solo fue el 13,9% (INE) en el mismo periodo de tiempo (Gráfico 1).

  Esta evolución ha provocado continuos aumentos del esfuerzo preciso para acceder a una vivienda de alquiler en el mercado. El difícil acceso a la vivienda provoca, además, que la edad de emancipación de los jóvenes resulte tardía (el 16% para los jóvenes de edades entre 16 y 29 años), una de las más altas de Europa. El problema del acceso a la vivienda se ha convertido en un problema de emergencia social, que requiere de soluciones decididas para corregir el evidente déficit existente.

  • La respuesta es una gran iniciativa pública contra una emergencia social

  La estrechez de la oferta de alquileres puede superarse mediante un aumento importante de la nueva oferta de Viviendas Sociales de alquiler. Para alcanzar una proporción de Viviendas Sociales en alquiler en España más aproximada a la media europea (9,3% del parque de viviendas principales) sería necesario que el exiguo Parque Público de Viviendas Sociales actual ascendiese a unos dos millones de viviendas. Como las viviendas sociales existentes en España ascendían a 450.000 en 2020, puede, pues, hablarse de la existencia de un déficit de 1.550.000 viviendas sociales. Un objetivo razonable de reducción del déficit sería el de  aumentar, al menos, en 250.000 viviendas el parque público citado cada cuatro años, reduciendo el déficit a un millón de viviendas al inicio de los años treinta. El coste anual se situaría alrededor de los 5.000 millones de euros, el 0,4 % del PIB. La creación de un parque significativo de viviendas sociales destinadas al alquiler se realizaría mediante la construcción y compra de viviendas por las Administraciones Públicas, básicamente Autonomías y Ayuntamientos. Las empresas privadas podrían producir viviendas sociales bajo directrices públicas.

Para impulsar la creación del parque social de viviendas, el Gobierno estatal debería dar los siguientes pasos:

 (i) En ausencia de un banco público especializado en la financiación de la vivienda social, se crearía una Sociedad Pública de Gestión que administraría a través del ICO un Fondo Nacional nutrido con emisiones de bonos por parte de esta última entidad. Se establecería un sistema de subvenciones a disposición de CCAA y Ayuntamientos para la construcción de las viviendas y también para la compra, haciéndose cargo el Estado de la amortización y costes financieros de los bonos emitidos, contra los ingresos de los alquileres.

(ii) Firmar acuerdos o convenios bilaterales con CCAA y/o Ayuntamientos para la materialización del plan de construcción de viviendas públicas en alquiler (prioritariamente en las zonas tensionadas), en los que se regularían los requisitos que deberían cumplir las personas beneficiarias, el parque de viviendas y las bases de su gestión, así como compromisos de plazos y cantidades.

(iii)  Las actuaciones comentadas son coherentes con el contenido de la ley de vivienda. Esta última refuerza el papel relevante de la política de suelo en toda la iniciativa. Los terrenos cedidos obligatoriamente a los ayuntamientos, procedentes de los nuevos desarrollos inmobiliarios, junto al aumento del suelo destinado a vivienda protegida de alquiler, desempeñarían, junto con la financiación, un papel decisivo en la creación de un parque relevante de viviendas sociales de alquiler. El sector privado puede contribuir al crecimiento del parque de viviendas sociales a través de la construcción de viviendas protegidas de precio limitado, figura incluida en la ley de vivienda.

(iv)  La dotación de gasto público estatal debería incrementarse para asegurar la viabilidad de la iniciativa, manteniendo el apoyo a la rehabilitación. El gasto publico directo en acceso a la vivienda y fomento de la edificación debería superar los 5.000 millones de euros anuales durante un periodo prolongado de tiempo.

(v)  Junto a la construcción de nuevas viviendas el parque público de alquiler puede aumentar mediante las compras públicas de viviendas privadas. Comunidades Autónomas y ayuntamientos pueden hacer uso del derecho de tanteo sobre las ventas de VPO en suelo urbano. En las ciudades en las que el municipio no tiene parque público ni suelo para construirlo las compras citadas son una herramienta que permite conseguir viviendas sociales en diversos lugares del territorio (J. Buron, 2021[2]).Las viviendas de Sareb pueden utilizarse para lograr una mayor dimensión del parque de viviendas sociales de alquiler.

  1. Sobre el control de alquileres

El desequilibrio en el mercado del alquiler se puede también corregir mediante el control de alquileres a corto plazo. Existen dificultades prácticas para implementar de forma racional y eficiente una política de control de alquileres, al arrancar de una situación de escasa información estadística sobre el mercado del alquiler, caso actual de España. Son numerosos los países de Europa Occidental en los que existe un control de los alquileres. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos avala los controles, siempre que sean proporcionados, estén justificados  en base al interés general y no recaiga sobre los propietarios el coste de la política de vivienda (V. Pérez Quintana, 2021[3])

  1. La Ley de Vivienda de 2023

La ley por el derecho a la vivienda de 2023 tiene como objetivo principal el regular el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada. La Ley incluye instrumentos necesarios para realizar una política de vivienda más ambiciosa que las desarrolladas hasta el momento (registros de demandantes y de contratos de alquiler, mayor proporción de suelo para vivienda protegida, carácter permanente de las viviendas protegidas, desgravación fiscal a la reducción de alquileres).

La Ley de Vivienda introduce la posibilidad de establecer controles de los precios del alquiler en las denominadas “zonas de mercado residencial tensionado”. En dichas zonas el esfuerzo de acceso a la vivienda debe de superar el 30% de los ingresos del hogar o bien los precios de venta y los alquileres han crecido en los cinco años precedentes por encima del índice de precios de consumo.

 En las viviendas ya arrendadas en los últimos cinco años la renta pactada se podrá incrementar hasta en un 10% sobre la última renta. Si el arrendador es un “gran tenedor” (titular de más de cinco inmuebles urbanos de carácter residencial) la renta del nuevo contrato no podrá exceder el límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de números índices de referencia. Se han fijado topes al aumento de los alquileres en 2023 y 2024, previéndose el funcionamiento de un índice de referencia para 2025. La declaración de zona tensionada corresponde a las comunidades autónomas. La ley debería de acompañarse de garantías de financiación de los planes de vivienda, de forma equivalente a los planes anteriores de construcción de viviendas de protección oficial[4].

La planificación y programación de las políticas de vivienda es la clave para el desarrollo de la ley en el futuro.[5]La distribución de los recursos disponibles debe de hacerse de forma global, a la vista de las previsiones de creación de hogares en las comunidades autónomas.

 

2 MITMA  2021, Boletín Especial Vivienda Social 2020

[2] Javier Buron, “España: Misión vivienda. La Contribución de Barcelona con las buenas prácticas europeas”, Boletin Comisión Privado, Noviembre 2021.

[3] Vicente Pérez Quintana, “Coyuntura de la Vivienda”, Asociaciones Vecinales, Federación Regional Madrid, Diciembre 2021.

[4] Carme Trilla, “Ley de Vivienda: para que sirve y para que no”, El País, 19.4.2023

[5] Carme Trilla, op.cit.

About Julio Rodríguez Lopez

Doctor en Ciencias Económicas, Estadístico Facultativo y Miembro de Economistas Frente a la Crisis, es Vocal del Consejo Superior de Estadística. Ha sido Vocal, hasta su desaparición, del Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid, expresidente del Banco Hipotecario y de Caja Granada.

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