Tras publicar una amplia descripción del mercado del alquiler en España en el verano de 2019, el Banco de España ha vuelto al tema del alquiler de vivienda en enero de 2020. En esta segunda publicación, los mismos autores han realizado una descripción de las políticas relativas al alquiler de vivienda en los países de “economía avanzada” (López-Rodríguez, David y Matea, Llanos, “La intervención pública en el mercado del alquiler de vivienda: una revisión de la experiencia internacional”, Documentos Ocasionales, Nº 2002, 50 páginas).
El nuevo documento aparece en un momento en el que los precios de los alquileres, tras el descenso sufrido en la pasada crisis, han experimentado incrementos importantes en un amplio conjunto de países desarrollados. Dichos incrementos han sido más intensos en las principales áreas metropolitanas, en las que se concentra una proporción creciente de la población de tales países. La situación del mercado del alquiler es la resultante de la evolución general de dichas economías en la etapa posterior a la “gran recesión” de 2008-2011 y también de las políticas de vivienda practicadas, todo ello en un contexto de restricciones presupuestarias significativas.
- El control directo de los alquileres
En esta situación, el Banco de España repasa las diferentes políticas de fomento del mercado de viviendas de alquiler. Las políticas públicas en el mercado del alquiler de vivienda las clasifica el Banco de España en tres grupos. El primero es el de los controles directos del precio de los alquileres. Esta política, introducida en España en 1946, ha sido objeto de abundantes críticas por la prolongada intervención que durante el franquismo se hizo en el mercado de vivienda desde los años cuarenta del pasado siglo. La Ley de Arrendamientos Urbanos de 30.12.1946 estableció la prórroga forzosa de todos los contratos de arrendamiento y procedió a congelar las rentas del alquiler.
El impulso de la dictadura por la vivienda en propiedad estuvo acompañado de una suavización paulatina de las políticas de control directo del alquiler. Durante los primeros veinte años de régimen de Franco se identificó la política de vivienda con el acceso a la propiedad (“hagamos de los proletarios propietarios” o “la mejor forma de luchar contra el comunismo es convertir a todos los hogares españoles en propietarios de la vivienda”, que diría el ministro de vivienda franquista José Luis de Arrese en Valencia en los años cincuenta).
La pesada herencia del franquismo, hostil al alquiler, la expansión de las vivienda protegida destinada a la venta como elemento dominante de la política de vivienda, las generosas desgravaciones fiscales al acceso a la propiedad, a través del IRPF, introducidas con la llegada de la democracia en 1977, contribuyeron a que durante bastante tiempo desapareciese en la práctica el mercado de viviendas de alquiler en España. De una proporción de hogares viviendo de alquiler que ascendió al 51,4% en 1950, en el Censo de Viviendas de 2001 dicha proporción se había reducido hasta el 11,4%. (Gráfico 1).
La aplicación prolongada del control de alquileres y el fomento de la vivienda protegida destinada a la propiedad fueron, pues, los factores determinantes de la perdida de presencia del alquiler como forma de tenencia de la vivienda en España. El régimen de Franco optó masivamente por la vivienda protegida en propiedad, destinada más a las clases medias que a los hogares con escasos recursos. También se utilizó dicha política para mantener niveles más elevados de actividad económica, lo que con frecuencia dificultó la generación de un modelo productivo más diversificado en la economía española.
El documento del Banco de España de enero de 2020 considera que las políticas de control directo de los alquileres, de mantenerse de una forma prolongada, tienen una influencia a la baja sobre la oferta de vivienda destinada al alquiler. Así, en el documento en cuestión se señala que una práctica prolongada de dicha política de control de los alquileres puede provocar una reducción de la oferta de viviendas de alquiler, una segmentación del mercado y también una minoración de las necesarias obras de mantenimiento de las viviendas destinadas al alquiler.
Los alquileres controlados estimulan a los propietarios a vender tales viviendas al cumplirse los plazos previstos en los contratos de alquiler. La introducción de la regulación suele resultar compleja, debido a factores tales como la dificultad para definir las viviendas equiparables para construir índices de referencia de los precios del alquiler, la ausencia de una definición clara del concepto de “zonas tensionadas” de alquiler, la dificultad administrativa para controlar la aplicación de la normativa en un amplio parque de viviendas de alquiler.
- Las políticas de fomento del parque de viviendas de alquiler
El segundo bloque de políticas relativas al mercado del alquiler lo forman las actuaciones directas que inciden sobre sobre la oferta. Dichas políticas tienen el componente más destacado en la provisión pública de viviendas de alquiler a precios regulados. Estas políticas han conducido a la creación de parques públicos de viviendas de alquiler social, y su creación han supuesto con frecuencia importantes aportaciones de recursos procedentes de los presupuestos estatales.
Este segundo tipo de política apenas se ha realizado en España para el caso de las viviendas de alquiler. En este caso ha habido aportaciones importantes de recursos públicos para la promoción y construcción de viviendas de protección oficial (VPO), destinadas a la venta a precios teóricamente inferiores a los del mercado (Gráfico 2). La promoción de VPO resultó favorecida por la presencia de una financiación crediticia en condiciones mejores que las del mercado.
Dichas viviendas se vendieron y después se permitió la descalificación de las mismas. Esta competencia ha pasado a manos de las comunidades autónomas. Estas últimas han establecido modificaciones normativas significativas y han reducido de forma sustancial el plazo de descalificación desde viviendas protegidas a viviendas libres. Como consecuencia de lo anterior, en España no existen parques públicos significativos de viviendas sociales de alquiler.
En la implantación de la política de creación de parques de viviendas sociales de alquiler, se ha producido una paulatina traslación desde la intervención directa por parte del sector público hasta conceder un mayor papel al sector privado en la promoción de nuevas viviendas destinadas al alquiler. Se ha subrayado el coste que supone el mantenimiento de los parques de viviendas generados por iniciativa pública, puesto que los alquileres pagados por los inquilinos no han bastado con para cubrir el deterioro de los mismos.
La asignación de las viviendas sociales de alquiler se ha basado en el nivel de renta de los hogares. La aportación de los inquilinos se realiza a través de precios regulados, significativamente inferiores a los precios del mercado. Las políticas de creación de un parque público de alquiler a precios asequibles para hogares con dificultades de acceso pueden ser positivas si se realiza un diseño eficiente de las mismas y se evita la segmentación del mercado de vivienda.
En la primera década del presente siglo el gobierno autónomo del País Vasco impulsó la creación de un parque de viviendas de alquiler, incluido por viviendas de titularidad pública y por viviendas privadas cedidas al sector público a cambio de determinadas contrapartidas. El parque del gobierno vasco, junto con el de los principales ayuntamientos supera ahora las 18.000 viviendas, el 1,5% del total de viviendas de dicha comunidad autónoma.
- Las ayudas indirectas al alquiler de viviendas
El tercer bloque de políticas de fomento del alquiler de viviendas lo integran lo que los economistas del Banco de España denominan “políticas indirectas” sobre el mercado de alquiler. En este apartado se incluyen las actuaciones de regulación de los contratos de alquiler residencial, las políticas fiscales de estímulo de la oferta y de la demanda de viviendas de alquiler, la regulación local sobre usos del suelo y vivienda de alquiler y la regulación del alquiler de vivienda para usos turísticos.
En cuanto a los contratos de alquiler residencial, el documento subraya la existencia de una amplia heterogeneidad entre las economías avanzadas en el diseño del marco jurídico y de las clausulas especificas incluidas en los contratos. En los países de la OCDE la regulación tiende a establecer plazos mínimos o periodos indefinidos en la duración de los contratos de alquiler de vivienda, destacando el interés de las cláusulas que limitan los incrementos de los precios durante el periodo de arrendamiento.
Las políticas fiscales han sido muy utilizadas por los gobiernos para incidir en el mercado del alquiler residencial. Las actuaciones han consistido en incrementar la oferta privada de vivienda de alquiler, así como en apoyar fiscalmente a determinados colectivos en especial aquellos para los cuales el coste del arrendamiento tiene un peso excesivo sobre los ingresos netos familiares.
Las medidas tributarias dirigidas a la oferta de vivienda se basan en la introducción de incentivos fiscales que reducen la carga tributaria efectiva de los rendimientos obtenidos por los particulares y las personas jurídicas que arriendan viviendas. Por el lado de la demanda las políticas han combinado ayudas indirectas, usualmente deducciones a los inquilinos, reduciendo su tributación en el impuesto sobre la renta personal y también se han empleado subsidios directos sobre los precios del alquiler de mercado. Las ayudas y subvenciones se condicionan a que la renta de los hogares o la edad de los inquilinos no superen determinados umbrales.
. Se ha penalizado fiscalmente a los propietarios que mantienen viviendas vacías o desocupadas. La penalización de la vivienda desocupada tiene la ventaja de afectar de manera directa al conjunto de la oferta y de generar ingresos públicos derivados de las viviendas que permanecen vacías una vez introducida dicha penalización. El principal reto práctico de la fiscalidad sobre las viviendas vacías radica en la definición legal del hecho imponible, siendo preciso establecer con exactitud los requisitos que califican una vivienda como vacía.
Según el Banco de España, las ayudas fiscales aportan mejores resultados cuando actúan sobre la oferta, mientras que acaban desviando recursos a propietarios y promotores de viviendas de alquiler cuando pretenden actuar por el lado de la demanda
El debate sobre la regulación pública en el ámbito local sobre los precios del alquiler es muy relevante en el caso de Estados Unidos. Se considera que las regulaciones locales, las actuaciones que integran el gobierno del suelo, son un factor clave para explicar las dinámicas de os precios inmobiliarios y los alquileres en las áreas metropolitanas con mayor dinamismo demográfico. El documento analizado resulta crítico con las políticas urbanísticas locales que pretenden incidir sobre la oferta de viviendas de alquiler. En ausencia de regulaciones destinadas a la creación de espacios públicos, las ciudades se convertirían en acumulaciones de bloques de viviendas sin solución de continuidad.
En los últimos años las viviendas de uso turístico han cambiado el destino de numerosas viviendas destinadas al alquiler residencial prolongado En España las Comunidades Autónomas han regulado el mercado de las viviendas turísticas, imponiendo requisitos que endurecen las condiciones que permiten a una vivienda residencial destinarse legalmente a alojamiento turístico. Los economistas del Banco de España señalan que es preciso acumular más evidencia sobre el desplazamiento de la vivienda residencial hacia vivienda turística y sobre su impacto en los precios inmobiliarios. Sin embargo, la presión social de los barrios más afectados por la presencia de tales pisos turísticos ha señalado la incidencia alcista de dicha transformación sobre los precios de los alquileres en los barrios afectados, por la reducción que provocan en la oferta de viviendas de alquiler. .
El trabajo del Banco de España aparece en un momento oportuno. El nuevo gobierno se debe enfrentar a una situación de exceso de demanda y de elevados precios del alquiler, especialmente en las grandes ciudades. En línea con el documento comentado, los mayores recursos anunciados por el gobierno se deben de destinar al fomento de la creación de un parque de viviendas sociales de alquiler de dimensión sustancialmente mayor que el exiguo ahora existente. Las viviendas sociales de alquiler deben de equipararse a viviendas de protección oficial destinadas al alquiler. El Plan Estatal de Vivienda debe de reformarse y dotarse de mayores recursos. La situación del mercado de vivienda en España se caracteriza por la heterogeneidad de situaciones, pero ello no impide establecer un marco de referencia a la política estatal de vivienda, que debe de diseñarse con un perfil de largo plazo y de mayor integración dentro de las políticas sociales.
