Las nuevas reglas fiscales europeas. Una vuelta al camino equivocado

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  1. Una introducción necesaria

Una vez pasadas las elecciones europeas parece oportuno hablar un poco de algunas de las cuestiones y desafíos que lamentablemente no han tenido eco alguno en esa campaña dominada en nuestro ámbito doméstico por los denominados “asuntos nacionales”.

El mayor problema es el control que mantienen los gobiernos

Recordemos, en primer lugar, como marco general de todo ello, que por muy importantes que sean las elecciones al Parlamento europeo, que lo son, esta es sólo una de las instituciones sobre la que descansa el gobierno de la Unión Europea. Junto a esta institución y a la Comisión Europea, que ejecuta las políticas que se deciden y tiene capacidad de iniciativa legislativa, se sitúa el Consejo, cuya naturaleza totalmente distinta de las dos anteriores porque es de índole intergubernamental: son los Gobiernos nacionales quienes la componen. Y en nuestro peculiar esquema de poderes europeo es quien mayor capacidad tiene para tomar las decisiones. Y en especial las más importantes decisiones políticas, las que determinan el destino y el avance de la Unión.

Nuestro interés y nuestras preocupaciones no pueden concentrarse, por lo tanto, sólo ni fundamentalmente en el Parlamento Europeo. Porque verdaderamente la institución que decide las grandes cuestiones no es esa. Y porque, por si fuera poco que la institución más importante (el Consejo) no sea elegida directamente por los ciudadanos sino formada por sus gobiernos, en los asuntos más cruciales para Europa esas decisiones del Consejo están sometidas a la regla de la unanimidad.

De ahí que las recientes elecciones en Francia, uno de los Estados más determinantes para la evolución y el futuro de la UE, se hayan considerado –más allá de las importantes implicaciones nacionales- cruciales para el futuro de Europa. De haber ganado las elecciones la extrema derecha francesa, las posibilidades de avanzar en la integración europea habrían quedado completamente cercenadas. Destaquemos, al respecto de sus intenciones, que esa fuerza se ha unido en el Parlamento Europeo a otras de las más retardatarias de la extrema derecha de otros países constituyendo un importante polo claramente contrario a los avances en esa integración.

Avanzar todos a un solo ritmo se ha vuelto irreal y paralizante

Como recordó hace unas semanas Josep Borrell, y debemos tenerlo siempre presente, es muy complicado poner de acuerdo a los Veintisiete gobiernos. Lo que significa que es paralizante y que en las grandes decisiones que se refieren a los desafíos más importantes de la Unión apenas si hay avances. No los hay, de hecho, desde hace muchos años. La reforma de los Tratados de la Unión debería permitir que en muchos terrenos las decisiones se adopten por mayoría, lo que haría posible que la UE tomara sus decisiones (casi) tan rápidamente como otros grandes actores de la escena internacional, y que esos importantes asuntos no permanezcan en una situación de bloqueo y de parálisis… pero esa reforma requiere nuevamente unanimidad, por lo que volvemos al problema.

Hay países, o mejor dicho gobiernos, y no sólo los gobernados por la extrema derecha, que quieren que la UE vuelva a acometer una nueva ampliación de sus miembros. Lo cual, en ausencia de una mayor integración europea, que significa en definitiva superar esa regla de la unanimidad para muchas más cuestiones, cuántas más, mejor, supondría que la adopción de muchas decisiones sería ya prácticamente imposible. Ese es el laberinto europeo del que en estas elecciones europeas, como si no existiera, no se ha hablado. Y esa es en lo más inmediato la opción fundamental que debería plantearse: ¿es conveniente, es posible una mayor ampliación de la UE sin una mayor integración que permita resolver sus deficiencias y problemas?

Si Europa no consigue avanzar… retrocederá

Los partidos de extrema derecha, que no han conseguido en el Parlamento Europeo un resultado tan importante como el que esperaban y parece –esperemos- que no van a ser determinantes aunque han aumentado considerablemente su peso, no plantean ya salir de la UE sino bloquearla, seguramente porque desde su perspectiva nacionalista y antieuropeísta han deducido que en el mundo actual si la Unión no es capaz de avanzar, devendrá inoperante y en realidad contará cada vez menos, es decir, se diluirá.

El problema, en suma, no son sólo esas fuerzas sino la falta de ambición y las resistencias a la integración que mantienen otras y un nada desdeñable número de gobiernos.

Hasta aquí esta excesivamente larga, pero creo que necesaria, introducción sobre el contexto de la Unión antes de abordar la finalidad de este artículo, que en realidad es hacer unas consideraciones sobre la arquitectura y el funcionamiento de la UE en el plano económico.

  1. Los antecedentes de las nuevas reglas fiscales.
    1. Una Unión Económica y Monetaria (UEM) incompleta y sin avances

Tras el mercado único, el gran avance fue la moneda, el euro. Eso sucedió hace más de veinticinco años. El proyecto político original era desarrollar a continuación plenamente la unión monetaria y completarla con una Unión Económica.

En primer lugar, porque una moneda sin los complementos que ofrecen todos los Estados que la tienen resulta profundamente disfuncional. Se necesitaba fundamentalmente una Hacienda Pública europea y un presupuesto europeo, federal, que permitiera dar soporte a la moneda, un marco unitario de fiscalidad homogénea que impidiera las distorsiones entre los participantes y en el mercado interior, y un Tesoro Público europeo que asegurara la financiación de la deuda al nivel de la moneda.

Pero, para muchos gobiernos eso era “demasiada” integración. Rápidamente surgieron las dudas… y no se hizo casi nada de lo esperado. Aún ahora no se ha completado la parte monetaria de la unión, con la unión bancaria. De la económica, no se ha hecho prácticamente nada.

Así, aunque muchas voces desde posiciones muy diversas han insistido una y otra vez en esa necesidad, ninguno de aquellos elementos ha avanzado. Se llegó al máximo en la cesión de soberanía monetaria: la pérdida total de la capacidad de los Estados para manejar –devaluar o depreciar- la moneda, y para manejar los tipos de interés y el resto de la política monetaria para equilibrar sus economías. Un Banco Central Europeo (con mandato más limitado que otros), pero plenamente federal.

Pero, los complementos de la Unión Monetaria no se terminaron: la soberanía en esos ámbitos permaneció en el nivel de los Estados nacionales y no en el de la moneda, el europeo, que quedó como un inmenso vacío. Nada prácticamente en los mecanismos fiscales (impuestos europeos, armonización fiscal entre los Estados) y presupuestarios europeos que sirvieran, entre otros, para buscar los equilibrios económicos ni para hacer frente a las crisis, sean estas generales (europeas) o asimétricas (cuando afectan más a unos países que a otros dentro del área monetaria común).

Perdida completamente la capacidad monetaria, a partir de ese momento a los Estados sólo les quedaba su capacidad fiscal nacional (pero no la europea, que permaneció inexistente hasta muchos años más tarde) para hacer frente en solitario a las crisis. Desde el punto de vista económico hacer de esta forma una unión monetaria es un sinsentido. Un símil apropiado sería tener que levantar y sostener una enorme piedra con una mano atada a la espalda. Tal vez a los gigantes y a los muy fuertes les sea posible, pero para los demás, sin que se articulen ayudas conjuntas de los integrantes de la unión, resulta imposible hacerlo y sólo aumenta las diferencias entre los países que conforman esa unión monetaria.

Porque, aparte de lo dicho acerca del carácter incompleto de la UEM y sus consecuencias, esta fue una unión entre economías muy desiguales: un centro de economías fuertes y una periferia de otras mucho más débiles. Lo que, en ese contexto tan parcial e incompleto, determinó que las posibilidades de convergencia real, competitividad y rentas, fueran muy escasas, como se puede comprobar tras la experiencia de un cuarto de siglo.

En definitiva, la unión monetaria se hizo a la medida de lo que deseaba Alemania, apoyada por las otras economías centrales, y aprovechando que otros países importantes de la UE mantenían, por razones políticas de idiosincrasia nacional, asimismo una gran desconfianza hacia abordar niveles mayores de integración europea. Integración monetaria muy funcional para las economías fuertes, pero sin los aspectos complementarios que habrían significado “comunitarizar” y compartir los instrumentos económicos y las decisiones políticas sobre el manejo de los mismos: Hacienda Pública Comunitaria, presupuesto federal europeo con una dimensión sustancialmente superior, armonización fiscal, Tesoro Público europeo…

  1. La aparición de las reglas fiscales

La cuestión, no obstante, no quedó sólo ahí. El siguiente paso fue establecer también límites a las políticas fiscales nacionales. Alemania y los países más fuertes sabían bien que una unión monetaria entre economías tan asimétricas no podría funcionar sin que ello ocasionara más pronto que tarde graves déficits fiscales que terminarían por afectar a la estabilidad de la moneda.

Así, en 1997 se crea el (¿mal llamado?) Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) que se sustentaba en dos reglamentos (la fórmula jurídica de aplicación inmediata, directa y obligado cumplimiento en la UE). Uno, de base, para asegurar la supervisión de las posiciones presupuestarias y la coordinación (restrictiva, por supuesto) de las políticas económicas nacionales, que son en realidad las fiscales, dado que las monetarias ya no estaban en manos nacionales y que no interesaban ninguno de los otros aspectos, por otra parte residuales, de la política económica. Y un segundo reglamento que establecía las reglas para aplicar con mano firme y taxativa un sistema dirigido a controlar los déficits públicos considerados “excesivos”, basados en cifras para las que no importó que carecieran de una base económica, teórica y conceptual, sólida.

Todo ello respondía a una determinada cultura con la que tradicionalmente se había gestionado la economía alemana: un concepto neoliberal de la estabilidad fiscal al que se suman reglas económicas rígidas y de aplicación obligatoria. Lo que se conocía como el ordoliberalismo.

  1. El endurecimiento de las reglas fiscales y la aplicación de la ‘austeridad expansiva’

Pero, como era de esperar, en la primera gran crisis, la crisis financiera de 2008, aparecieron los problemas. En primer lugar, incluso en una crisis de esa intensidad, los fuertes se defendían bien solos. Segundo, a nivel europeo, siguiendo las presiones alemanas, tan sólo se respondía al control de los precios a través de la política monetaria del BCE (que los primeros años increíblemente fue procíclica: ahondó la recesión económica), pero en absoluto a la necesidad de combatir esa recesión con políticas fiscales y monetarias europeas. Tercero, todo esto golpeaba especialmente sobre los más débiles, provocando que la magnitud del hundimiento económico ocasionara fuertes déficits fiscales. Y finalmente, todo ello dio lugar a la denominada crisis de la deuda: los mercados financieros, a la vista de la inexistencia de apoyos europeos para las economías más débiles, y en ausencia de una moneda nacional que permitiera defenderse permitiendo su depreciación o devaluación, cargaron contra las primas de riesgo de la deuda pública de estos Estados.

La respuesta europea, capitaneada por Alemania, fue más disciplina fiscal, la aplicación de muchos más y mucho mayores recortes de gasto, y la tan conocida como falsa tesis de la austeridad expansiva[1] (cuantos más recortes de gasto, mayor sería la recuperación del crecimiento económico). Un verdadero dislate que debería siempre recordarse.

Se endureció el Pacto de Estabilidad y Crecimiento con la aprobación de ‘ocho’ reglamentos y un nuevo Tratado Europeo. A saber, el paquete de seis medidas (Six Pack), que introdujo un sistema de supervisión de las políticas económicas mucho más amplio que el anterior con el fin de detectar anticipadamente los desequilibrios (en este caso, a los desequilibrios fiscales, se le unieron las burbujas inmobiliarias y la reducción de la competitividad). Y un paquete de dos medidas (Two Pack) que estableció un nuevo ciclo de control para los países de la zona euro con la presentación de planes presupuestarios nacionales (excepto los que cuenten con programas de ajustes macroeconómicos) cada otoño a la Comisión Europea.

Asimismo, se aprobó el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de 2012 (conocido como “Pacto presupuestario”) que incorporó unas disposiciones fiscales más estrictas que el PEC. Llamativamente, el Tratado europeo que no se pudo o no se quiso realizar para completar la UEM con los instrumentos europeos que complementaran la unión monetaria, se hizo para aplicar grandes recortes fiscales obligatorios en los ámbitos nacionales.

En lugar de articular políticas europeas para sostener el crecimiento económico y apoyar en la crisis a los más débiles, se estableció un marco más duro y restrictivo sólo para controlarlos. Mucho más ordoliberalismo.

Muchos países sufrieron. El que más, Grecia, que no fue “rescatado”, como se decía entonces, sino castigado por engañar y saltarse el cumplimiento de las reglas. Dos anatemas del pensamiento ordoliberal.

Pero, nada de eso permitió solucionar los problemas y acabar con la crisis de la deuda. Al contrario, sólo sirvió para agravarlos porque los mercados financieros, en ausencia de apoyos europeos y ante un peligro cierto de hundimiento de esas economías, cargaron cada vez con más fuerza contra las deudas públicas de los más débiles.

Quien salvó el euro, que iba directamente hacia su ruptura y desaparición, es decir, a un histórico y estrepitoso fracaso del proyecto europeo, fue paradójicamente el Banco Central Europeo y Draghi, su Presidente, que (ampliando hasta el máximo su mandato legal) fue quien adoptó una política europea de apoyo a las deudas nacionales frente a los mercados financieros, con aquellas frases que han pasado a la historia de la UE: “El euro es irreversible. Y no son palabras vacías”, “El BCE está preparado para hacer todo lo necesario para preservar el euro. Y créanme, esto será suficiente”. A partir de ese momento cesaron las presiones de los mercados financieros contra la deuda de los países más débiles y endeudados.

  1. La pandemia, una nueva crisis, …pero con una respuesta totalmente opuesta

Tras la pandemia, una nueva crisis, pero con una respuesta europea totalmente opuesta a la anterior. Esto es lo primero y más importante que hay que señalar. Esa respuesta tan antagónica a la que se dio desde Europa en la crisis financiera:

  1. Donde entonces hubo recortes, en esta ocasión hubo ayudas e inversiones.
  2. Donde se careció de toda política europea, y se dejó a los países abandonados a su suerte, en esta ocasión hubo Fondos europeos de una magnitud desconocida: Europa por vez primera mutualizó la ayuda a las partes que la integran.
  3. Y en lugar de empeñarse en aplicar “manu militari” reglas fiscales que en la crisis anterior causaron tanto daño económico como dolor social, en esta ocasión esas reglas absurdas en tiempos de crisis fueron suspendidas.

El resultado ha sido muy bueno, hay que insistir, exactamente el opuesto al de la crisis anterior… pero ya no pocos países centrales advierten que los fondos Next Generation terminan en alrededor de dos años, y que nadie espere que se vuelvan a repetir. Es decir, impiden que lo que ha sido el mayor éxito de la UE se consolide estableciéndolo como una política permanente, como una parte permanente de su institucionalidad y su forma de ser, y avisan con ello de que Europa no volverá a estar en este aspecto a la altura de sus responsabilidades y que no volverá a ser la entidad que sirve para ‘comunitariamente’ apoyar a todos sus miembros.

Además de esa incapacidad para aprender y consolidar, con los cambios institucionales necesarios, los éxitos y avances, los problemas, por un lado, de una UEM incompleta no se han superado:

  1. Seguimos sin instrumentos de política fiscal europeos: de hecho, la negativa a consolidar los fondos Next Generation con las adaptaciones que fueran necesarias es la evidencia de que no se desea corregir aquella carencia.
  2. El Presupuesto europeo, que ya hace veinte años se describía por uno de los mejores economistas de la UE como “una reliquia histórica” (André Sapir et al, 2004), continúa carente de avances, por la regla de la unanimidad y la oposición de importantes gobiernos a que haya nuevas y suficientes fuentes de ingresos europeas, y a que se produzcan las reformas necesarias en la estructura y dimensión del gasto.
  3. El presupuesto europeo, en su configuración actual, sigue siendo obsoleto y no es apto para enfrentar los grandes desafíos políticos actuales de la UE: la transición verde y digital, las guerras en Ucrania y el cercano oriente, junto a la política de defensa común en el nuevo contexto geopolítico, las necesidades demográficas y las migraciones, entre otros muchos.
  1. Unas reglas nuevas, pero con la orientación de las antiguas

Junto a la negativa a consolidar lo que tan adecuadamente ha funcionado y a la pervivencia de una UEM incompleta, para terminar de dibujar el escenario actual está, por otro lado, la reforma de las reglas fiscales.

Una reforma que ha seguido, una vez más, la misma dirección ordoliberal de las anteriores. Resumiendo todo lo posible el análisis de lo que se ha aprobado (si están Ustedes interesados, pueden ver más detalles en el anexo):

  1. Las nuevas reglas fiscales son muy complejas (más incluso que las anteriores) porque (bajo un paraguas de mayor flexibilidad aparente) pretenden tener un mayor control de las finanzas de los Estados y del cumplimiento de su reducción a lo largo de los años.
  2. Aunque hay mejoras, el nuevo marco sigue dificultando la política fiscal anticíclica de los Estados (el problema de las anteriores reglas: un despliegue generalizado de políticas fiscales contractivas, procíclicas, a escala nacional contribuyó a profundizar la crisis, a diferencia de lo que se hizo en EEUU).
  3. Se introducen incentivos a la inversión, pero insuficientes por las transiciones en marcha.

En suma, aunque pueda haber algunos avances en las nuevas reglas, su complejidad, las incertidumbres en su aplicación, la exigencia de reducciones concretas y un tanto arbitrarias de déficit y deuda (por presiones de Alemania), y la incompatibilidad con las necesidades de inversión (en un marco en el que se carece de instrumentos fiscales europeos para hacer frente a las crisis y para sostener las inversiones necesarias para abordar las transiciones verde y digital, entre otras) hacen que las reglas NO HAYAN RESUELTO NI DE LEJOS LOS PROBLEMAS.

La realista y ajustada valoración de Olivier Blanchard, en este sentido, puede ser plenamente compartida.

Dice este prestigioso economista, nada sospechoso de defender planteamientos radicales, que “cuando las viejas reglas resultaron inviables, la Comisión de la UE buscó otras mejores. Y, frente a la idea de hacer cambios marginales, en realidad partió de los primeros principios y logró una revolución intelectual. En lugar de las mismas cifras para todos, pensó, con razón, en términos de los mismos principios para todos, el uso de una metodología común, pero reconociendo las numerosas diferencias entre los países. Su propuesta inicial no sólo fue conceptualmente convincente, sino que mostró concretamente cómo se podría implementar este enfoque, basado en un análisis de sostenibilidad de la deuda, considerando las idiosincrasias de los países y la gran incertidumbre sobre los diferentes determinantes de la dinámica de la deuda”.

“Pero, entonces comenzó la negociación. El gobierno alemán, de hecho contento con las viejas reglas, quería cifras concretas, salvaguardias sobre la deuda y los déficits. Si se hubiera salido del todo con la suya, las restricciones adicionales habrían en efecto asumido las implicaciones del análisis de sostenibilidad de la deuda. Otros países se opusieron, pidieron números diferentes y el proceso siguió y siguió”.

“El resultado final está lejos de ser el mejor: (1) Las salvaguardias son demasiado estrictas y probablemente obstaculicen una buena política fiscal. (2) Las reglas son extremadamente complejas y sus implicaciones no se comprenden bien”.

Concluye, pues, afirmando con claridad que “la reforma de las normas fiscales de la UE ha sido una oportunidad prácticamente desaprovechada. Las nuevas reglas son mejores que las antiguas. Pero podrían haber sido mucho mejores”.

En otro plano, Draghi en un artículo de hace pocos meses, que fue publicado en periódicos de varios países, exponía al respecto su postura sobre las nuevas reglas. Y pedía con claridad la creación de una Unión Fiscal europea. En su opinión, la UE ya no tiene que enfrentarse a políticas diferenciadas sobre las normas presupuestarias entre países miembros, sino a choques comunes e importados como la pandemia, la crisis energética, o la guerra en Ucrania. Y si antes federalizamos con la pandemia, ahora debemos hacerlo con el resto de objetivos comunes, como hace Estados Unidos. Planteaba Draghi que había que aprovechar la propuesta de la Comisión de revisión de las normas fiscales para hacerlo. Y también, dado que requerirá el cambio de los Tratados, que había que aprovechar las próximas incorporaciones de países del Este a la UE para hacerlo. Evitando los errores del pasado, en los que se han hecho las ampliaciones en la periferia sin fortalecer el centro de las decisiones.

  1. A modo de conclusión: para Europa la cuestión vital es profundizar rápido y con intensidad en su proceso de integración.

A nivel europeo, en el aspecto económico, la integración lucha en dos planos: con las fuerzas neoliberales, de un lado, y con los (países) fuertes y ordoliberales, de otro. Esas fuerzas y esos fuertes bloquean y retrasan una y otra vez la integración económica.

Se dice que la Unión Europea está ante una crisis existencial: o la supera o retrocederá. Los cambios que se han producido en la organización geopolítica a nivel mundial en unos años y los desafíos climáticos y económicos que nos enfrentan a transiciones que van a resultar claves suponen enormes desafíos para una entidad como la UE compuesta por múltiples Estados que han decidido compartir entre ellos soberanía sólo en algunos aspectos.

Pero, que sin embargo tienen la gran aspiración, compartida por los ciudadanos, de extender por el mundo el modelo social de progreso y bienestar que los caracteriza y que, siendo único en el planeta, lleva el nombre de su continente. Por lo tanto, el diagnóstico basado en la crisis existencial no parece, en este sentido, en absoluto exagerado.

Europa se ve forzada a responder a la altura de los retos y no puede permanecer paralizada ante su incapacidad para adoptar las decisiones que le permitan hacer frente a los mismos. En ese sentido la Unión Europea tiene que ser más Unión y tener mayor capacidad de decisión y disponer de más mecanismos e instrumentos similares a los que tienen los Estados federales, y completar los grandes procesos de integración que tiene pendientes desde hace muchísimo tiempo. O eso, o no será. Las visiones miopes y nacionalistas o los proyectos limitados al mercado y la moneda serán incapaces de lograr que Europa mantenga su papel en el nuevo escenario mundial y, con ello, Europa se diluirá y quedará relegada a una posición claramente subsidiaria y dependiente.

El problema, volviendo al comienzo, no es sólo el ascenso de la ultraderecha, contraria claramente al proceso de integración. El problema mayor es que una parte de los gobiernos, aunque sean de colores políticos muy diferentes de aquel, han tenido y tienen enormes reticencias a dar más pasos en la integración cediendo espacios de la soberanía nacional a instancias europeas donde se decida y se actúe federalmente, para toda la Unión.

REFERENCIAS:

Buti, M. (2023), “El desafío estratégico de Europa”, 4-10-23. https://www.bruegel.org/first-glance/europes-strategic-challenge

Consejo Económico y Social de España (2024). “Informe 02/2024 sobre La Gobernanza económica de la Unión Europea”. Aprobado en sesión ordinaria del Pleno de 24 de abril de 2024. https://www.ces.es/documents/10180/5299170/Inf022024.pdf/a08cda8c-b175-0e72-21ca-0a6a70f581fb

Draghi, M. (2023), «The Next Flight of the Bumblebee: The Path to Common Fiscal Policy in the Eurozone», 5th Annual Feldstein Lecture.

Feás, E. y Steinberg, F. (2024), “Las nuevas reglas fiscales europeas. Valoración e implicaciones para España”. https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/las-nuevas-reglas-fiscales-europeas-valoracion-e-implicaciones-para-espana/

Uxó, J. Febrero, E. Iván Ayala, I. Villanueva, P. (2024), “Sostenibilidad de la deuda y objetivos de política: ¿pleno empleo o equilibrio estructural? Una simulación para la economía española”. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0954349X24000419?via%3Dihub

Zettelmeyer, J. (2023), “Evaluación del compromiso del Ecofin sobre la reforma de las reglas fiscales”, 21-12-2023. https://www.bruegel.org/first-glance/assessing-ecofin-compromise-fiscal-rules-reform .

Zufiaur, J.M. (2023), “La Unión Europea ante desafíos existenciales, en un contexto político polarizado y una democracia amenazada”. Argumentos Progresistas, número 53, septiembre-octubre 2023. https://argumentosprogresistas.org/ap5310/

ANEXO.- DETALLE DE LAS NUEVAS REGLAS FISCALES[2]

  1. Las nuevas reglas fiscales son muy complejas (más incluso que las anteriores) porque (bajo un paraguas de mayor flexibilidad aparente) pretenden tener un mayor control de las finanzas de los Estados y del cumplimiento de su reducción a lo largo de los años.

Se sustituye el déficit estructural por el gasto primario neto como variable de control (se centra en los elementos de la política fiscal que los Gobiernos pueden controlar y es más fácilmente medible).

PERO, siguen estando muy presentes las variables “estructurales”, que no son directamente observables y que se calculan sobre estimaciones del PIB potencial a partir de modelos macroeconómicos muy complejos basados en numerosas hipótesis, sujetos a gran incertidumbre y grandes discrepancias metodológicas.

Esto sucede con el propio análisis de sostenibilidad de la deuda a largo plazo de cada Estado, al que se ancla todo el sistema, que requiere estimar la senda de crecimiento a largo plazo y la evolución de las finanzas públicas en diferentes escenarios de riesgo que, además, deberán ir revisándose para integrar la estimación de los efectos presupuestarios y sobre el crecimiento de las reformas e inversiones que se vayan comprometiendo.

Y también ocurre con la cuantificación del gasto cíclico en desempleo o la previsión de ingresos, variables necesarias ambas para calcular el gasto primario neto y que no son observables, y también con el cálculo del déficit estructural, que se mantiene como variable objetivo en la salvaguarda de resiliencia del déficit.

Por lo tanto, además de ser un sistema complejo, la inclusión de conceptos imprecisos en las reglas, como “lograr una senda descendente plausible de la deuda” o exigir que “existan retos sustanciales de la deuda” para abrir el procedimiento de déficit excesivo, se presta a diferentes interpretaciones y aumenta el riesgo de que la negociación política se transforme en arbitrariedad por parte de las instituciones comunitarias.

  1. Aunque hay mejoras, el nuevo marco sigue dificultando la política fiscal anticíclica de los Estados (el mismo problema de las anteriores reglas: ocasionan un despliegue generalizado de políticas fiscales contractivas -procíclicas- a escala nacional, lo que contribuyó a profundizar la crisis, a diferencia de lo que pasó en EEUU).

El nuevo marco de gobernanza fiscal, que se aprueba en un contexto de elevado endeudamiento público (83,5 por 100 del PIB de media en la UE-27), que escaló sustancialmente a raíz de la crisis pandémica y la provocada por la guerra en Ucrania, si bien introduce algunas mejoras, no resuelve totalmente el problema de la prociclicidad.

EN EL LADO POSITIVO, introduce una mayor flexibilidad para acometer los procesos de consolidación fiscal al fijar sendas de ajuste del gasto neto diferenciadas para cada país y focalizadas en el logro de objetivos de déficit y deuda a medio plazo, con periodos que pueden extenderse hasta los siete años si se acometen reformas e inversiones.

Además, mantiene la exclusión del gasto cíclico en desempleo de la regla de gasto (si bien no se tiene en cuenta la variación cíclica de los ingresos públicos, el otro gran estabilizador automático del presupuesto). Eso permite teóricamente que los ajustes sean menos severos y más extendidos en el tiempo, dejando mayor margen fiscal a los Estados que el sistema anterior.

Por otro lado, además de la posibilidad de activar la cláusula de escape general en caso de recesión severa que afecte al conjunto de la UE, la reforma introduce las “cláusulas de escape nacional” para permitir que un Estado se desvíe temporalmente de su senda de ajuste si se produce alguna perturbación fuera de su control que afecte de forma acusada a sus finanzas públicas, lo cual es un avance notable respecto al marco anterior.

EN EL LADO NEGATIVO, sin embargo, las “salvaguardas” de aplicación general introducidas en paralelo a la regla de gasto (que fueron incorporadas al final de la negociación a instancias de Alemania) establecen reducciones mínimas anuales de déficit y deuda que reducen la flexibilidad individual que proporciona la regla de gasto basada en el análisis de la sostenibilidad de la deuda de cada país. Con todo, estas reglas son menos exigentes que las del marco anterior, que obligaba una reducción anual de la vigésima parte de la deuda.

El principal objetivo de la nueva gobernanza fiscal sigue siendo propiciar procesos de consolidación fiscal nacionales hasta situar la deuda pública en el 60 por 100 del PIB (CIFRA ARBITRARIA), una cota numérica poco realista teniendo en cuenta los niveles de endeudamiento actuales y la necesidad de mantener elevados niveles de inversión en los próximos años, pero que se ha mantenido porque figuran en los Tratados.

Además, la inexistencia de una capacidad presupuestaria a escala de la Eurozona que permita suavizar tanto los shocks macroeconómicos asimétricos como las perturbaciones graves que afecten al conjunto, se considera una de las principales debilidades de la gobernanza económica de la UEM. Asimismo, existe un amplio consenso en la necesidad de emitir algún tipo de deuda conjunta que rebaje la vulnerabilidad de las emisiones nacionales ante procesos de pérdida de confianza por parte de los mercados como los experimentados en la crisis financiera.

  • Se introducen incentivos a la inversión, pero insuficientes por las transiciones en marcha (EFECTO NEGATIVO IMPREVISTO DE ESTAS NUEVAS REGLAS).

EN EL LADO POSITIVO. En primer lugar, admite sendas de ajuste fiscal más extendidas en el tiempo a los Estados más endeudados a condición de que acometan reformas e inversiones alineadas con las prioridades estratégicas y las recomendaciones de la Unión, siempre que tengan efectos positivos sobre el crecimiento potencial y la sostenibilidad fiscal. Aunque se tendrán en cuenta las inversiones comprometidas en los Planes de Recuperación y Resiliencia mientras esté vigente, en los planes de consolidación extendidos se exige que la inversión pública financiada nacionalmente se mantenga al menos en los niveles previos al periodo de ajuste (CONTRADICCIÓN).

A efectos de cálculo de la trayectoria de ajuste, no solo se excluyen del gasto computable los programas de gasto financiados íntegramente con fondos de la UE, como el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, sino también los cofinanciados (política europea de cohesión), lo que supone un claro incentivo para que los Estados aumenten sus aportaciones a estos programas de inversión y aprovechen al máximo los fondos europeos.

EN EL LADO NEGATIVO. No queda claro cómo se van a evaluar y a priorizar las inversiones para aprobar los programas de consolidación fiscal y, en su caso, su extensión temporal. En particular, las inversiones y reformas dirigidas a aumentar el capital intangible europeo deberían valorarse con los mismos criterios que las inversiones transformadoras en capital tangible (infraestructuras de transporte, de comunicaciones y energéticas). Para ello, resulta necesario que, antes de aplicar las nuevas normas, la Comisión proponga y que el Consejo apruebe una metodología consensuada y transparente de evaluación de inversiones y reformas estratégicas (de la que por el momento se carece), que ponga el foco en su contribución relativa al desarrollo potencial, a la resiliencia socioeconómica de la UE y, a la postre, a la sostenibilidad de la deuda pública europea.

Pero sin duda el problema fundamental del nuevo marco de supervisión fiscal es que deja a los Estados más endeudados un margen fiscal muy estrecho para financiar la inversión transformadora. Para ampliar ese margen, los Estados pueden acometer reformas estructurales que incrementen la eficiencia de sus programas de gasto y de sus sistemas tributarios. Pero parece aconsejable que, además, se creen mecanismos europeos permanentes de apoyo presupuestario y financiero a la inversión de los Estados, si se quiere evitar que en el seno de la UE aumenten las divergencias internas en el ritmo de transformación para afrontar los retos ecológico y digital.

En resumen, aunque pueda haber algunos avances en las nuevas reglas, su complejidad, las incertidumbres en su aplicación, la exigencia de reducciones concretas del déficit y de la deuda (por imposición alemana) que restringe la flexibilidad real, y la incompatibilidad con las necesidades de inversión (en un marco en el que se carece de instrumentos fiscales europeos para hacer frente a las crisis y para sostener las inversiones necesarias) hacen que las reglas ESTÉN MUY LEJOS DE RESOLVER LOS PROBLEMAS.

[1] La “austeridad expansiva” fue un error (quizá pudiera calificarse también, en cierto sentido, de engaño) como reconoció finalmente uno de los grandes economistas de fama mundial (Olivier Blanchard, que fue economista jefe del FMI), quien reconoció que los multiplicadores del gasto en los que se basaban los cálculos estaban fuera de la realidad.

[2] Las explicaciones de esta parte se han tomado del Informe sobre la Gobernanza Económica de la UE recientemente aprobado por el Consejo Económico y Social (CES), en cuya Comisión de elaboración ha participado el autor. A este respecto, muestra el agradecimiento a los miembros de la misma y al Servicio de Estudios del CES, que son sus autores.

Este resumen así como los posibles errores en su fidelidad son sólo atribuibles al autor de estas líneas (puede consultarse el Informe original a través del enlace incorporado en las referencias finales del artículo).

About Antonio González

Antonio González, economista y miembro de Economistas Frente a la Crisis (EFC), fue Secretario General de Empleo en el periodo 2006 – 2008 @AntonioGnlzG

1 Comments

  1. Enrique López Felipe el agosto 18, 2024 a las 11:33 am

    Como bien se apunta, las nuevas reglas fiscales integradas por el Reglamento 2024/1263 (que deroga el Reglamento 1466/97), el Reglamento 1467/97 (modificado por el Reglamento 2024/1264) y la Directiva 2011/85 (modificada por la Directiva 2024/1265) no solamente son tan «complejas» como las anteriores, sino que además adolecen de ausencia de coordinación con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) que en su art. 4 reza (sic):

    «Cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto de una Parte Contratante rebase el valor de referencia del 60 % ……………………………………………………………., tal Parte Contratante la reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia, según lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1467/97 (pero la redacción actual de este artículo ya no contiene referencia alguna a la veinteava parte).

    ¿Entonces, si los países cuya moneda es el euro ya no van a cumplir el TECG, a qué quedan obligados los países firmantes de TECG cuya moneda no es el euro (por ejemplo, Dinamarca, Suecia o Polonia entre otros)?

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