Electricidad, oligopolios y regulación

Este post sobre oligopolios y regulación -coordinado por Jorge Fabra Utray– corresponde al segundo capitulo del documento de EFC «CUATRO AÑOS MÁS DE GOBIERNO PROGRESISTA PARA DAR UN SALTO EN LA MODERNIZACIÓN DE NUESTRA ECONOMIA»

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Un imprevisto y agresivo rebrote inflacionista, iniciado con los primeros indicios de la invasión de Ucrania en los primeros meses de 2021, está amenazando gravemente las expectativas favorables con las que España y Europa estaban saliendo de la Pandemia. La disminución de la tasa de crecimiento de la inflación en los últimos meses, sólo nos indica que los precios están creciendo a menor velocidad -es un efecto “base”- pero siguen creciendo. No debe confundirse la caida de la tasa de crecimiento de la inflación con la caida de los precios. Todavía siguen siendo muy débiles los síntomas de retorno a los niveles de precios existente en los primeros meses de 2021… si acaso tal cosa pudiera llegar a ser posible.

Medidas tomadas, como la “excepción ibérica en España”, la disminución o eliminación de impuestos indirectos o la cobertura de costes energéticos o de cualquier otra naturaleza, con cargo a los presupuestos generales del Estado, están aliviando la pérdida de poder adquisitivo de la población, pero sólo en una medida que, aunque apreciable, es mínima en comparación con los crecimientos de los precios. La ausencia de un diagnóstico compartido de las causas de la inflación ha retrasado y sigue retrasando, en Europa y en sus Estados miembros, la adopción de soluciones reales, no cosméticas. Una ausencia de diagnóstico que mantiene en la mas absoluta de las inopias al Banco Central Europeo que parece seguir creyendo -sí, “creyendo” es la palabra- que las subidas de tipos de interés reducirán los precios de la energía cómo si esos precios se debieran a un exceso de demanda y no a conflictos bélicos o geopolíticos, o pudieran remediar la ausencia de una adecuada y eficiente regulación pro competitiva de sectores oligopolizados y esenciales como son el sector bancario, el sector de la distribución de alimentos, el sector del refino de productos petrolíferos, el sector del gas y el sector eléctrico, entre otros.

Aquí y ahora nos centraremos en el sector eléctrico a título de ejemplo paradigmático de sector oligopolizado y esencial, responsable como los citados, del rebrote inflacionista.

• Algunos datos que matan relato

Para comprender la magnitud del aumento de los precios de la electricidad, téngase en cuenta lo siguiente: en 2022, con un precio medio de 167€ MWh, los consumidores de electricidad en España habremos pagado en torno a 28.000 M€ más, en un solo año, por encima de lo que hubiéramos pagado con el precio medio de la década anterior 2010-20 .  Y a esa cifra habría que sumar las compensaciones pagadas a las centrales de gas, de carbón y a la cogeneración, en aplicación de la propia “excepción Ibérica”, que compensa los precios del gas en el mercado spot ibérico, topados en 50€ MWh térmico hasta los supuestos precios que fijaría ese mercado en ausencia de la “excepción”, aun siendo esos precios muy superiores a los costes variables en los que realmente incurren las centrales compensadas.

La compensación pagada es difícil de estimar, pero un acercamiento prudente se situaría entre 5.000 y 7.000 M€ que acercaría a 35.000 M€ el mayor coste pagado en 2022 por los consumidores españoles. Estamos hablando de un crecimiento de los precios por encima del 400%. Se trata de un tremendo y extractivo sobrecoste que apenas puede disimular la contabilidad creativa de la que están haciendo gala las empresas energéticas en sus recientes declaraciones de resultados correspondientes al ejercicio fiscal de 2022.

Ante una crisis energética de semejante calibre, resulta sorprendente que las autoridades competentes españolas y europeas hayan permanecido durante dos décadas casi paralizadas, habiendo sido ellas mismas las que han dotado a sus países y al espacio común europeo, con instituciónes (el mercado eléctrico y el del gas tal y como están diseñados) que agudizan los problemas en lugar de moderarlos. Realmente estamos ante daños auto infligidos, ajenos a la realidad subyacente de la economía de la energía, producto de los dogmas neoliberales predominantes a finales de los 90.

Con otra regulación que hubiera puesto en su frontispicio el valor social de la competencia, los precios del mercado hubieran convergido con los costes reales de la producción de electricidad, y hoy se situarían en torno a 70 €/MWh, dos veces y media inferiores a los que se han verificado en 2022, aun considerando los efectos de la guerra de Ucrania.

• España está tomando la iniciativa en Europa, y Europa parece reaccionar

Tarde, muy tarde, pero por fin aparecen iniciativas en Europa -lideradas por el Gobierno español- que persiguen una completa desvinculación de los precios de la electricidad de los precios del gas a través de una reforma de la regulación europea -y de la de los Estados miembros- de naturaleza estructural –estructural, ahora sí-.

La propuesta del Gobierno español perseguiría rescatar el valor social de la competencia en los mercados eléctricos y del gas, introduciendo subastas por tecnología capaces de revelar los costes de la electricidad generada y, sin renunciar a la señal marginal de precios que permite la toma de decisiones eficientes que maximizan el excedente social del mercado, trasladar a los consumidores precios competitivos a través de contratos por diferencias entre el coste revelado en las subastas por tecnología y los precios marginales. De esta manera la retribución de los diferentes tipos de energía se aproximaría a sus costes medios. Por su parte, los consumidores pagarían el coste medio de la electricidad que consumen… no otros superiores o inferiores. Europa no se puede permitir el lujo de seguir dilatando una reforma de la naturaleza de la planteada por España. España tampoco. Y la transición ecológica menos. No habrá electrificación de las actividades contaminantes si la electricidad de origen renovable y nuclear, con costes extraordinariamente competitivos, es pagada por los consumidores a precios vinculados, de una u otra manera, a los precios del gas en los mercados internacionales.

El Gobierno español debería actuar sin prolongar las demoras. Preservar la competitividad de la economía española exige un conjunto de medidas y acciones bajo su competencia que no pueden ser objetadas por la Comisión Europea y no lo serán si se adoptan con decisión y con los sólidos argumentos que asisten a España, bien cimentados en las características de su parque nuclear e hidroeléctrico y en la historia regulatoria, económica y financiera de estas centrales y de sus empresas propietarias. De alguna forma se observa una cierta inseguridad del Gobierno español, excesivamente sensible a las objeciones de Bruselas, que le hacen dependiente de opiniones ajenas no siempre fundamentadas en competencias que puedan superponerse sobre las de los Estados Miembros.

• El conflicto principal es entre las empresas eléctricas y el resto de las empresas.

Entre tanto, un intolerable silencio cómplice de la CEOE ampara a las empresas de los sectores oligopolizados mientras clama, sin embargo, contra las subidas del SMI, de los salarios y de las cotizaciones sociales.

Esta situación enfrenta a un puñado de compañías -cuatro o cinco en cada uno de los sectores de la banca, de la distribución, del refino, del gas o de la electricidad- con tres millones de empresas a las que el crecimiento general de los precios lastra sus mejores posibilidades de competir en la economía interior y global. Sus márgenes se minoran si no pueden trasladar sus costes a sus precios y, si lo hacen, como lo están haciendo, alimentan la espiral inflacionista. Mientras, las rentas disponibles de las familias merman en detrimento de otros consumos. La CEOE calla. La CNMC ausente.

• La regulación y los órganos reguladores

La CNMC ausente. Todavía está intentando entender el contenido y el alcance de la propuesta a Europa del Gobierno español sobre la reforma de la regulación eléctrica.

En España la calidad de los órganos reguladores es manifiestamente mejorable.

Sin embargo, de los organismos independientes de regulación y supervisión depende, en parte fundamental, la limitación del poder de los oligopolios, la eficiencia de las Administraciones Públicas y la transparencia de los asuntos públicos que hacen a los ciudadanos partícipes activos de la democracia.

La debilidad creciente de la supervisión y regulación independiente de los mercados estratégicos ha sido terreno abonado para la colusión y el avance de una mayor concentración de poder en manos de las grandes empresas o grupos de empresas.

Se impone acometer una reforma que permita acabar con la mediocridad institucional que caracteriza la gobernanza del Estado bajo responsabilidad de los órganos reguladores, una reforma que contribuiría a que los partidos progresistas recuperaran una posición, hoy deteriorada, como partidos modernos, avanzados y dinámicos.

Se trataría de plantear una reforma de la arquitectura de los órganos reguladores imperante hoy en España, pero en este papel, nos limitaremos sólo a algunas consideraciones sobre las “autoridades independientes de competencia y de regulación sectorial no financieras”.

• La Comisión de los Mercados y la Competencia CNMC.

El Gobierno del PP introdujo en 2013 un modelo institucional con un único organismo, la CNMC, que sustituyó a las anteriores comisiones sectoriales: Comisión Nacional de Energía CNE y Comisión Nacional de las Telecomunicaciones CNT, y a la Comisión Nacional de la Competencia CNC. Este modelo es atípico en el panorama internacional y se saltó, no sólo el consenso político-parlamentario, sino los consensos técnicos y académicos. Pero los gobiernos del PSOE, que sucedieron a los gobiernos del PP, y también actual gobierno de coalición, han continuado con el modelo e, incluso, agudizado el problema con nombramientos que sólo dudosamente cumplen los requisitos contemplados en las normas correspondientes.

Apuntando algunas líneas de reforma, se trataría de redefinir la arquitectura regulatoria de nuestro país con dos tipos de instituciones independientes: una autoridad de competencia, con funciones transversales sobre todos los sectores regulados, cuya intervención es ejercida expost (aunque no sólo), y las autoridades reguladoras de los mercados, cuya intervención, en su caso, es ejercida fundamentalmente exante, con funciones verticales especializadas en los mercados en los que se producen las transacciones de bienes y servicios esenciales. Y, adicionalmente, sería muy necesario especializar los órganos reguladores de los mercados, cuestión capital para dotar al Estado de soberanía real sobre la regulación, hoy a merced de la gran capacidad técnica de las empresas reguladas y de los ilimitados medios de los que disponen para la captura de los líderes de opinión y, a través de ellos, de la opinión pública y de las decisiones políticas.

Este planteamiento implica recuperar la Comisión Nacional de las Telecomunicaciones (CNT), la Comisión Nacional de la Energía (CNE) y crear una tercera Comisión Nacional de otros sectores con actividades en red: sector postal, ferroviario, puertos y aeropuertos… y, por supuesto, recuperar la Comisión Nacional de la Competencia (CNC)

• La necesidad de órganos reguladores, especializados e independientes.

Siguiendo con el Sector Eléctrico, como ejemplo paradigmático de otros sectores esenciales y oligopolizados como los antes mencionados…

Un sector con cinco operadores, que producen el 80/90% de la electricidad, propietarios, además, de activos no replicables, no puede generar lo que los economistas denominamos mercado. Es un insulto a la inteligencia y a las Ciencias Economicas defender el «libre mercado» en el Sector Electrico o en cualquier otro sector oligopolizado. La libre formación de los precios en estos sectores no existe. El poder de mercado se impone, incluso, por encima de las «buenas intenciones» de los actores. Sólo una regulación pro competitiva podría lograr que los precios revelaran los costes de los bienes y servicios prestados por las empresas que componen el oligopolio.

La regulación vigente en el Sector Eléctrtico ha creado -bajo la denominación de una pretendida «liberalización»- un falso mercado que pone en competencia cosas tan diferentes como una central fotovoltaica con una central nuclear o una central de gas, que son distintas, no solo por su tecnología y por la disparidad de sus costes, sino también porque prestan servicios distintos -independientes aunque complementarios- que de ninguna manera pueden tener una retribución que ignore las diferencias. La regulación actúal las ignora habiendo creado un mercado único para toda la electricidad con independencia de las caracteristicas de las centrales que la generen. Un mercado unico que determina un precio único que apalanca la retribución de las distintas centrales a la que percibe en cada hora la central de mayores costes. Se trata de una regulación, en definitiva, que genera beneficios enormes a las centrales de bajo coste, típicamente nucleares, hidroeléctricas y nuevas renovables. La propuesta de reforma del Gobierno español a la UE lo que hace es, precisamente, acabar con tamaña anomalía, alimentada por la presión de intereses oligopolistas que se mantiene desde hace ya cinco lustros.

Se trata de una regulación -la propuesta por España- que, además, es imprescindible para asegurar el proceso inversor extraordinario que exige la transición energética, en particular, la producción de hidrógeno verde y la de otros vectores de almacenamiento. De otra manera, con modelos regulatorios como el todavía vigente, la incertidumbre sobre la recuperación de las inversiones lastrará los incentivos a la inversión o generará elevadas primas de riesgo que aumentarán, sin crear valor, los costes de inversión y comprometerán la transición ecológica hacia una economía crecientemente descarbonizada.

Y aquí aparece una cuestión que, de paso, merece ser mencionada: el Operador del Sistema, hoy Red Eléctrica, que tiene bajo su responsabilidad garantizar la disponibilidad y continuidad instantánea del suministro de electricidad, no sólo debe mantener la propiedad de las redes de Alta Tensión -con frecuencia puesta en cuestión desde la cultura neoliberal que tantas opiniones contamina-,  sino también acceder (recuperando competencias que le fueron quitadas en 1998 por el gobierno del PP) a la gestión de las capacidades de almacenamiento de electricidad del Sistema lo que implica la gestión de la generación hidroeléctrica y de los futuros almacenamientos de hidrogeno para la producción de electricidad, todo lo cual pone en cuestión la separación de la Operación del Sistema y la Operación del Mercado.

La pasividad -ante la anómala situación regulatoria de los mercados de electricidad- de la CNMC y de otras instituciones con funciones de alcance regulatorio, es un argumento incontestable a favor de una reforma en la arquitectura de los órganos reguladores del tipo de la aquí esbozada. Una reforma que contribuiría a fortalecer al Estado frente a los mercados y a la democracia frente a los poderes económicos en sectores cuya liberalización exige más regulación, y no menos.

Sí. Más regulación y no menos… si el objetivo perseguido es poner en valor el alcance social de la competencia y su contribución a la mayor eficiencia de nuestra economía.